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académicos
Law 1420/84 and the Issue of Free Public
Education: The Case of Paid Tuition
La Ley 1420/84 y la cuestión
de la gratuidad: el caso de las
matrículas pagas
Resumen
En este artículo analizaremos la cuestión de la gratuidad
dispuesta en la Ley 1420/84 y la imposición de la
matrícula paga contemplada en el inciso séptimo
del artículo 44 de la norma. En el primer apartado
reseñaremos cuáles fueron los argumentos que
justicaron la introducción de la matrícula paga en las
escuelas nacionales. Seguidamente, observaremos la
proporción que se dio entre los niños con matrículas
pagas y gratuitas y las voces que se alzaron en contra.
En el tercer apartado describiremos los gastos que se
realizaban en las escuelas de Capital y de los Territorios
Nacionales con el fondo de matrículas. Por último,
plantearemos cómo fue el proceso por el cual se
eliminó denitivamente el inciso séptimo de la ley. Para
realizar esta investigación, analizamos principalmente
los informes anuales que elaboraron las autoridades
del Consejo Nacional de Educación y la revista del
Consejo llamada “El Monitor de la educación común”.
Palabras clave: Matrícula paga – Consejo
Nacional de Educación – Escuela primaria – Ley
1420 – Gratuidad.
Abstract
In this article we will analyze the issue of free tuition
provided for in Law 1420/84 and the imposition of
paid tuition contemplated in the seventh paragraph of
article 44 of the law. In the rst section we will review
the arguments that justied the introduction of paid
tuition in national schools. Next, we will observe the
proportion that occurred between children with paid
and free tuition and the voices that were raised against
it. In the third section we will describe the expenses that
were made in the schools of the Capital and the Natio-
nal Territories with the tuition fund. Finally, we will
discuss the process by which the seventh paragraph of
Law 1420 was denitively eliminated. To carry out this
research, we mainly analyzed the annual reports prepa-
red by the authorities of the National Council of Edu-
cation and the Council’s magazine called “El Monitor
de la educación común”.
Keywords: Tuition paid National – Education
Council – Primary school – Law 1420 – free.
Laura Graciela Rodríguez
lau.g.rodrig@gmail.com
https://orcid.org/0000-0001-9757-5609
CONICET, IdIHCS/UNLP
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Introducción
A 141 años de sancionada la Ley 1420 de 1884,
tanto especialistas como legos suelen armar que
con ella se instauró la escuela popular, gratuita y
laica en toda la Argentina1. Recordemos que esta
norma tenía aplicación en las escuelas nacionales
ubicadas en Capital, Colonias y Territorios Na-
cionales, y a partir de 1905, en los establecimien-
tos nacionales creados en las provincias (escuelas
Láinez). En línea con la Constitución Nacional
(1853), las provincias tenían sus propias leyes de
educación2.
En esta investigación analizaremos la cuestión
de la gratuidad, que fue dispuesta en los artículos
segundo y quinto de la Ley 1420. Allí se estableció
que la instrucción primaria sería obligatoria, gra-
tuita y gradual y que la obligación escolar suponía
la existencia de una escuela pública gratuita al al-
cance de todos los niños en edad escolar. Al mis-
mo tiempo, en el artículo 44 del Capítulo V sobre
el Tesoro común de las escuelas o Fondo escolar
permanente había 15 incisos que detallaban cómo
debía conformarse dicho tesoro, donde se enume-
raban el producto de la venta de tierras nacionales,
impuestos de patentes, intereses de los depósitos
judiciales de la Capital, rentas municipales, mul-
tas, bienes que no tuviesen sucesores, donaciones
y sumas del presupuesto general. Sin embargo, en
el inciso 7 de ese artículo 44 se informaba que otra
parte del fondo se constituía con el importe del de-
recho de matrícula escolar a razón de un peso mo-
neda nacional anual, que la familia debía abonar
por cada niño en edad escolar con excepción de los
indigentes. Es decir, al momento de inscribir a los
niños, se estableció una matrícula paga obligatoria
para todos, menos para los padres que pudieran
demostrar que eran pobres y así obtener la matrí-
cula gratis. Como puede apreciarse, resultaba ino-
cultable la contradicción que exhibía el contenido
de la norma que en teoría garantizaba la gratuidad
y en simultáneo les cobraba a los padres una cuota.
Disponemos de una serie de estudios sobre la
Ley 1420 que se elaboraron para conmemorar los
distintos aniversarios de su sanción. Estas valiosas
investigaciones relevaron distintos aspectos, pero
desatendieron por completo el tema de las matrí-
culas pagas. Sin ánimos de ser exhaustivos, men-
cionaremos algunas de estas obras. Para celebrar
el cincuentenario de la Ley 1420, el Consejo Na-
cional de Educación (en adelante CNE) organizó
en 1934 un concurso de monografías y los gana-
dores fueron premiados con la publicación de sus
textos. Entre ellos estaban los trabajos de Urbano
Díaz (1934) y Rolando Riviere (1937) que tenían
el mismo título: La instrucción primaria bajo el ré-
gimen de la Ley 1420; los de Antonino Salvadores
(1941) La instrucción primaria desde 1810 hasta
la sanción de la Ley 1420 y José S. Campobassi,
quien recibió una mención especial y unos años
después daría a conocer su libro: Ley 1420 (1956).
El propio CNE publicó tres tomos llamados: Cin-
cuentenario de la Ley 1420 (1934). Con motivo
de los cien años de la sanción, en 1984 el especia-
lista Gregorio Weinberg escribió la introducción
a una nueva edición del texto original (Weinberg,
1984) y Héctor F. Bravo compiló: A cien años de
la Ley 1420 (Bravo, 1984). En el marco de un nue-
vo aniversario en 2015 se publicó el dossier: “Ley
1420 a 131 años de su sanción” en la revista de la
Sociedad Argentina de Historia de la Educación
(Ayuso, 2015).
Cabe preguntarse por qué el tema de las ma-
trículas pagas no suscitó la atención de los analis-
tas y si se debió a que no existían sucientes do-
cumentos de la época que ayudaran a reconstruir
cómo fue su desarrollo. Una investigación reciente
comenzó a brindarnos interesantes pistas sobre el
asunto y ha señalado varias cuestiones sobre las
matrículas pagas durante el siglo XIX, al tiempo
que dio cuenta de las numerosas fuentes disponi-
bles que existen (Bustamante Vismara, 2021). La
investigadora Mara Petitti (2021) indicó que en
ciertas leyes provinciales también se incorporó el
pago de la matrícula. Por nuestra parte, detalla-
mos la gran cantidad de compras que se hicieron
desde el CNE con el fondo de matrículas para las
materias de Labores y Economía Doméstica, entre
nes del siglo XIX y principios del siglo XX (Ro-
dríguez, 2024).
Ahora bien, este trabajo contiene cuatro apar-
tados. En el primero reseñaremos cuáles fueron los
argumentos que justicaron la introducción de la
matrícula paga en las escuelas nacionales. Segui-
damente, observaremos la proporción que se dio
entre los niños con matrículas pagas y gratuitas y
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las voces que se alzaron en contra del inciso sépti-
mo, como las del diputado socialista Enrique Dic-
kman y el presidente radical Hipólito Yrigoyen en
el año 1918. En el tercer apartado describiremos
los gastos que se realizaban en las escuelas de Ca-
pital y de los Territorios Nacionales con el fondo
de matrículas. Por último, plantearemos cómo fue
el proceso por el cual se eliminó denitivamente
el inciso 7 de la Ley 1420. Para realizar esta inves-
tigación, analizamos principalmente los informes
anuales que elaboraron las autoridades del Conse-
jo Nacional de Educación y la revista del Consejo
llamada El Monitor de la educación común.
Las hipótesis a seguir son dos, la primera es
que la implementación del pago de matrícula tuvo
sus detractores, distintos impactos dentro de la
Capital y los Territorios y dependió en buena me-
dida de la actitud de los directores de las escuelas,
inspectores y presidentes del CNE. El segundo su-
puesto es que la derogación del inciso séptimo se
concretó nalmente en el año 1928, pero se hizo
sin prever otras fuentes de nanciamiento. En un
contexto de crisis económica, mostraremos que la
solución que propusieron las autoridades fue la de
incrementar el número de asociaciones coopera-
doras escolares para que se hicieran cargo de los
gastos que antes se cubrían con el fondo de ma-
trículas.
La introducción de la
matrícula paga
La cuestión de la gratuidad fue tema de debate
hacia la mitad del siglo XIX. En el artículo quin-
to de la Constitución Nacional de 1853 se había
establecido que la educación estaría a cargo de las
provincias y sería gratuita. Según se apuntaba en
la revista El Monitor (en adelante EM), en el mar-
co de la reforma a la Constitución, Domingo F.
Sarmiento hizo suprimir en 1860 el concepto de
gratuidad, en el entendido que el Estado no debía
brindar educación a los pudientes (EM, N° 800,
1939). Como indica Bustamante Vismara (2018),
Sarmiento advirtió los problemas de implementa-
ción que tenía la propuesta de la educación gratui-
ta y rearmó que eran los propios vecinos quienes
debían comprometerse junto al Estado a sostener
los gastos de la educación. En línea con esto, el
gobernador de la provincia de Buenos Aires incor-
poró en la Ley de Educación sancionada en 1875
el capítulo “De la contribución de escuelas” don-
de se decía que los padres debían pagar 10 pesos al
año por la inscripción de cada niño, con exclusión
de los pobres de solemnidad (art. 77, inciso 2).
En el marco del cincuentenario de la Ley 1420,
en la revista El Monitor se publicaron las actas y
trabajos presentados en el Congreso Pedagógico
Sudamericano desarrollado en Buenos Aires en
1882, donde se acordaron las principales direc-
trices que debía tener la norma nacional. Basán-
donos en el análisis de las distintas intervenciones
correspondientes al año 1882, observamos que
existía una tensión entre la idea de la gratuidad y
el cobro de matrícula que había dispuesto el go-
bierno bonaerense. El expositor N. Larrain trató
el tema: “Legislación vigente en materia de edu-
cación común” donde recordaba que en la Cons-
titución Nacional de 1853 se había establecido la
educación primaria gratuita, pero los convencio-
nales de 1860 suprimieron la palabra “gratuita”
porque aseguraban que no se podía “prohibir a
las provincias establecer contribuciones especiales
para costearla” y que era una verdad conquistada
que el Estado no debía educar a los pudientes,
sino que los propietarios con sus aportes tenían
que garantizar que los demás pudiesen asistir a la
escuela y aprendiesen a desempeñar sus deberes de
ciudadanos (EM, N° 738, 1934, p. 104). Larrain
consideraba que ninguno de estos argumentos era
válido para cobrar la matrícula y criticaba la Ley
de Educación de la provincia de Buenos Aires que
había impuesto el pago.
En la undécima sesión del Congreso se leyó un
dictamen provisorio sobre un proyecto del señor
Legout, donde se decía que la enseñanza debía ser
gratuita solo para los que no podían pagar matrí-
cula y obligatoria para todos. Algunos de los pre-
sentes manifestaron su desacuerdo, se desechó este
dictamen y se aprobó otro en su lugar que estable-
ció que la enseñanza en las escuelas comunes debía
ser completamente gratuita (EM, N° 738, 1934).
En la exposición de José Posse titulada: “Medios
de hacer efectiva la obligación impuesta a los pa-
dres, de dar educación a sus hijos”, insistió en la
necesidad de que la escuela primaria fuese gratuita
y sostenida por un fondo de renta permanente. Se-
guidamente, el Congreso declaró que la enseñanza
primaria debía ser obligatoria y gratuita por una
ley general de educación de carácter nacional. En
La Ley 1420/84 y la cuestión de la gratuidad
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la Sesión de Clausura del día 8 de mayo de 1882
se dispuso que la enseñanza de las escuelas comu-
nes debía ser enteramente gratuita (EM, N° 738,
1934).
Finalmente, en el debate parlamentario del
año 1883 la noción predominante fue que los pa-
dres pudientes debían pagar por la educación y se
incluyó el inciso séptimo. Luego de la sanción de
la Ley 1420, la mayoría de los gobiernos provin-
ciales, imitando a Buenos Aires, fueron promul-
gando nuevas leyes de educación y adoptaron este
ítem. Sin embargo, durante las primeras décadas
del siglo XX en varias provincias se fue suprimien-
do la matrícula paga por ser insignicante el mon-
to y resultar un obstáculo para las familias pobres.
Por ejemplo, en Jujuy un funcionario comunicaba
que se había suprimido el derecho de matrícula a
partir de 1911 previsto en la ley provincial, dado
que “exigía demasiado a las pobres poblaciones del
interior montañoso de la provincia, que apenas
ganaban para comprar un poncho con que tapar
sus carnes” (CNE, 1911, p. 260). En otras loca-
lidades y provincias, era frecuente que los padres
optaran por abonar la cuota con mucho esfuerzo,
antes que iniciar los distintos trámites que se les
pedían para certicar la pobreza (Petitti, 2021).
Petitti (2021) mostró que hubo ciertas escue-
las nacionales donde no se cobró matrícula: las
escuelas Láinez ubicadas en las provincias estuvie-
ron exentas del pago y esto generó que las familias
las prerieran antes que a las provinciales, donde
sí había que abonar la cuota anual. Esta fue otra
de las causas por las que los gobiernos provinciales
fueron eliminando las matrículas (Petitti, 2021).
Asimismo, esta diferenciación que hicieron los
funcionarios, daba cuenta de los desacuerdos que
existían respecto al cobro de la matrícula.
Por su parte, en provincias como Buenos Aires,
se hizo una reforma en 1905 que acortó la obliga-
toriedad a los primeros cuatro grados y el monto
de la matrícula paga quedó en un peso moneda
nacional anual (art. 80, inciso 3). La nueva escue-
la complementaria formada por el quinto y sexto
grado pasó a ser optativa y era más cara: costaba
20 pesos anuales por alumno. Según los funcio-
narios, este monto no debía ser un obstáculo para
que los alumnos pobres pero talentosos pudiesen
continuar estudiando, y se los instaba a que pidie-
sen ayuda a los gobiernos municipales (Revista de
Educación, N° 3, 1906).
Retomando lo sucedido con la Ley 1420, la
matrícula escolar –paga y gratuita- era obligatoria
para todos los niños de 6 a 14 años de edad del munici-
pio de la Capital, Territorios Nacionales y Colonias y los
padres que no los inscribían, recibían una multa que iba
de 5 a 100 pesos moneda nacional (art. 44, inciso 8 de la
Ley 1420). La matriculación de los alumnos se tenía que
realizar en los Consejos Escolares y en los locales de las
escuelas. La matrícula era el documento donde se volca-
ban los datos de cada niño al inicio del ciclo escolar y ser-
vía esencialmente para que el Estado pudiese elaborar los
datos estadísticos. Debían matricularse todos los niños de
escuelas públicas y privadas y se les pedía a los menores
que llevaran consigo el comprobante por si se los pedía la
policía. Ciertamente, la matrícula indicaba quiénes eran
los inscriptos, pero no cuántos niños permanecían duran-
te todo el año escolar, en una época en que existía una alta
deserción.
Los documentos vinculados a esta particular burocra-
cia llevaban distintas denominaciones, muchas de ellas
usadas como sinónimos. Estaban el libro de matrículas, la
libreta de matrículas, el registro de matrículas, la papeleta
de matrícula, la boleta de matrícula, el formulario de ma-
trícula, el talonario certicado de matrícula y el número
de orden de la matrícula, entre otros. En Capital Federal,
eran los Consejos Escolares (en adelante CE) las institu-
ciones que recolectaban el monto de las matrículas pagas,
conformaban el fondo de matrículas por distrito y deci-
dían cómo se invertían. Bustamante Vismara (2021), en
su texto sobre las matrículas que se cobraron en Capital
Federal, Territorios y Colonias Nacionales durante el si-
glo XIX, asegura que lo recaudado no fue signicativo y
las sumas recolectadas sirvieron para arreglos reducidos o
constituyeron un porcentaje muy menor del total de los
presupuestos educativos.
Niños de matrícula paga y gratis
A partir de la sanción de la Ley 1420, los niños de Capi-
tal y Territorios pasaron a ser divididos por las estadísticas
en dos tipos: de matrícula paga y de matrícula gratis. El
CNE había dispuesto que solamente los segundos reci-
bieran libros y útiles gratuitos, pero era frecuente que ese
trámite se demorara y el niño pasara buena parte del año
sin textos ni cuadernos. En 1897 un funcionario del CNE
se quejaba porque la expedición de matrículas gratis en
las escuelas de Capital se hacía con demasiada amplitud y
muchas veces sin entrar a investigar si la indigencia estaba
comprobada. En la misma línea, acusaban a los directores
de ser demasiado exibles con el cobro a las familias (Bus-
tamante Vismara, 2021). Así también, se ha indicado que
en los Territorios Nacionales se hizo muy difícil el cobro
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de la matrícula porque los pobladores se resistie-
ron o bien las autoridades optaron por no pedir
dinero dada la pobreza generalizada (Bustamante
Vismara, 2021).
Desde el CNE se dio a conocer una circular
para las escuelas de Capital que buscaba impedir,
según decían, la continuidad de este sistema extre-
madamente oneroso para las arcas públicas. Allí se
les anunciaba a los presidentes de los CE que la
prioridad era crear nuevas escuelas y por lo tanto,
las matrículas gratuitas debían expedirse exclusiva-
mente en los casos de indigencia bien comproba-
da por el testimonio de dos personas respetables,
visado por el juzgado de paz de la parroquia o el
alcalde y raticado por el CE de distrito. Por ello,
los pedidos de útiles que hicieran los directores de
escuelas serían controlados escrupulosamente por
el CE respectivo para constatar que se ajustaran
estrictamente al número de matrículas gratuitas
concedidas el año anterior, con un aumento cal-
culado de un cinco por ciento (CNE, 1897).
Un inspector, en su informe correspondiente
al año 1906 sobre las escuelas de la Capital, in-
dicaba que fueron en total 72.730 alumnos con
matrícula paga y 5.342 con matrícula gratis. Ex-
plicaba que la situación variaba mucho en cada
CE: mientras que en el CE número 13 el 19 % de
los alumnos tenía matrícula gratis, en el número
8 solamente el 1,8 %. El inspector aclaraba que
estas diferencias no siempre concordaban con los
barrios de población más o menos pobre, sino que
tal vez pudieran ser explicadas por las restricciones
que establecían algunos Consejos para dar a los
alumnos la matrícula gratis. En denitiva, lo que
estaba sugiriendo este funcionario era que había
Consejos que les estaban haciendo pagar la matrí-
cula a familias que eran pobres.
Dentro de las escuelas ubicadas en los Territo-
rios y Colonias Nacionales, la proporción era más
pareja: en 1906 hubo en total 8.104 alumnos con
matrícula paga y 3.153 con matrícula gratis (CNE,
1906). En 1908 se dispuso que en estas regiones
fuesen los encargados escolares o directores de es-
cuela quienes tuviesen en cuenta las condiciones
pecuniarias de las personas que solicitaban ma-
trículas gratis, sin exigir otro trámite de pobreza
(Digesto, 1920). En 1911 un inspector expresaba
que ese año la mitad de las escuelas ubicadas en los
Territorios eran de matrícula gratis debido a la po-
breza extendida, por lo que resultaba imprescindi-
ble dotarlas de textos y útiles para todos los niños
(CNE, 1911). Un tiempo después, otros funcio-
narios sugirieron que no se le cobrara a nadie en
los Territorios, igual que pasaba con las escuelas
Láinez situadas en las provincias, pero la propues-
ta no fue aceptada.
En relación con la variedad que se daba entre
los distritos de la Capital, en 1916 por ejemplo,
funcionaban 20 Consejos Escolares que tenían
bajo su órbita entre 15 y 25 escuelas primarias
cada uno y entre cuatro y diez escuelas primarias
de Adultos. En el Cuadro 1 podemos observar la
relación que había entre los niños que tenían ma-
trículas pagas y los que recibían la matrícula gratis
en cada uno de los CE.
Cuadro 1.
Escuelas de Capital. Cantidad de alumnos con
matrículas pagas y gratis por Consejo Escolar. Año
1916.
Consejo Escolar Pagas Gratis
1 3.870 695
2 6.553 852
3 6.758 1.562
4 6.275 1.859
5 6.955 2.443
6 10.139 1.793
7 544 1.314
8 6.561 1.179
9 4.889 1.673
10 6.775 1.373
11 11.813 2.176
12 13.053 2.503
13 6.964 2.961
14 4.429 1.374
15 6.492 2.087
16 2.816 1.430
17 2.346 1.778
18 7.441 2.137
19 5.719 2.685
20 3.433 1.667
Fuente: elaboración propia sobre la base del informe del
CNE, año 1916.
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En 1918 el diputado nacional por el Partido So-
cialista Enrique Dickman presentó un proyecto de ley
solicitando la abolición del derecho de matrícula esco-
lar contemplado en el inciso séptimo del artículo 44
de la Ley 1420, sin éxito. El socialista aseguraba que la
obligatoriedad de la enseñanza primaria implicaba ne-
cesariamente la gratuidad de la misma y por ello, no se
concebía que el Estado obligara a los padres a mandar
a sus hijos a la escuela y les hiciera pagar tal obligación,
aunque fuese en mínima parte. Recordaba que en el
debate por la Ley 1420 que se dio en la Cámara de Di-
putados en 1883, casi todos los oradores sostuvieron la
gratuidad absoluta de la enseñanza primaria, entre los
que se destacaron los diputados Onésimo Leguizamón,
Eduardo Wilde y Delfín Gallo. A pesar de ello, se la-
mentaba, la ley había sido aprobada con el inciso 7 del
artículo 44 que resultaba una verdadera contradicción
(Dickman, 1918).
Al parecer, explicaba Dickman, los legisladores
consideraron que la exigua cuota de un peso anual por
cada niño en edad escolar no alteraba el principio de
la gratuidad. Empero, para un padre obrero de salario
generalmente insuciente o un empleado de sueldo
exiguo, el pago de la matrícula escolar era una verda-
dera carga, máxime si tenía varios hijos. Admitía que
era cierto que para los indigentes la matrícula escolar
se expedía gratuitamente, pero esto se hacía a costa de
una humillación inadmisible en una democracia. El di-
putado ilustraba que el padre que quería obtener ma-
trícula gratis para sus hijos en edad escolar debía pro-
veerse de un certicado de indigente, lo que signicaba
tener que ir a la comisaría seccional. El policía a cargo
debía enviar un inspector al domicilio del solicitante
para comprobar si la pobreza era real o ngida. A veces
ocurría que el inspector policial tenía mala voluntad o
se equivocaba en la apreciación visual del grado de indi-
gencia y el certicado de pobreza era negado, entonces
al padre solo le quedaba el recurso de una apelación al
juez de paz, trámite más engorroso todavía. Concluía
que todo esto era humillante bajo cualquier punto de
vista para el cumplimiento de la obligatoriedad escolar
(Dickman, 1918).
El socialista añadía que el propio niño que con-
curría a la escuela con matrícula gratis soportaba una
humillación y un estigma. Sus compañeros de clases
sabían que era un niño pobre y lo miraban con com-
pasión y a veces con desprecio, en desmedro de las más
elementales reglas pedagógicas y de toda buena educa-
ción republicana y democrática. Aun así, concluía, el
número de matrículas gratis aumentaba año a año se-
gún lo demostraban las estadísticas del CNE, lo que
indicaba, de acuerdo a su parecer, el creciente empo-
brecimiento de la masa popular y la urgencia de supri-
mir este impuesto exiguo que nalmente no resultaba
tan importante y no afectaba en casi nada los recursos
(Dickman, 1918).
Ese mismo año el presidente de la nación, Hipó-
lito Yrigoyen, perteneciente a la Unión Cívica Radi-
cal, presentó junto con su ministro de instrucción
pública José Salinas, un proyecto de Ley Orgánica de
Instrucción Pública que buscaba reemplazar a la Ley
1420 y que tampoco fue aprobado. En el mensaje que
dio ante el Congreso de la Nación explicaba que en la
nueva norma se establecía por primera vez la absoluta
gratuidad de la matrícula como consecuencia lógica de
la obligación escolar, cuestión que no se había hecho
efectiva hasta ese momento y que era condición indis-
pensable para colocar a todos en el mismo plano de
igualdad inherente a los principios de las instituciones
republicanas (Yrigoyen, 1928).
Efectivamente, como señalaba el diputado Dick-
man, el porcentaje de niños con matrículas gratis ha-
bía subido del 5 por ciento en 1906 al 25 por ciento en
1919 en las escuelas de Capital (Cuadro 2).
Cuadro 2.
Escuelas diurnas de Capital. Porcentaje de niños con
matrículas gratis (1906-1919).
Año Porcentaje de niños con matrícula gratis
1906 5,34 %
1907 6,84 %
1908 7,90 %
1909 8,70 %
1910 10,54 %
1914 10,08 %
1915 s/d
1916 s/d
1917 23,58 %
1918 26,62 %
1919 25,49 %
Fuente: elaboración propia sobre la base de los infor-
La Ley 1420/84 y la cuestión de la gratuidad
14
mes del CNE (1906-1919).
En el Cuadro 3 puede constatarse cómo el porcen-
taje de niños con matrícula gratis seguía variando en
cada Consejo Escolar de Capital y representaba entre
el 7 y el 38 por ciento. El promedio total en 1924 fue
del 19,53 %, en 1926 el porcentaje total de matrículas
gratis subió a 24,74 % y en 1927 bajó ligeramente a
24,49 %.
Cuadro 3.
Escuelas de Capital. Porcentaje de niños con matrícu-
las gratis por Consejo Escolar. Año 1924
Consejo Escolar Porcentajes
1 12,07 %
2 15,37 %
3 18,70 %
4 24,52 %
5 29,77 %
6 19,56 %
7 7,83 %
8 12,92 %
9 18,59 %
10 14,73 %
11 13,92 %
12 21,60 %
13 18,73 %
14 14,87 %
15 21,38 %
16 17,43 %
17 34,73 %
18 25 %
19 38 %
20 15,05 %
Promedio total 19,53 %
Elaboración propia sobre la base del informe del CNE del año
1924.
¿Y cuánto representaba lo recaudado por las ma-
trículas en relación con el resto de los ingresos? En el
Cuadro 4 podemos observar los rubros que conforma-
ban los recursos propios calculados por el CNE entre
1925 y 1928. Del total de los 24 millones 900 mil pe-
sos, lo recibido por las matrículas escolares de Capital
fueron 200.000 pesos y por las matrículas escolares
de los Territorios ingresaron 4.000 pesos. Alrededor
de 23 millones habían ingresado por la contribución
territorial, patentes e impuestos a las herencias.
Cuadro 4.
Recursos propios calculados del CNE (1925 a 1928).
Rubros 1925 a 1928
Contribución territorial y patentes 13.235.000
Impuesto a las herencias, Ley 8890 10.000.000
Impuesto a los Hipódromos, Ley 7102 800.000
Renta de Títulos del fondo permanente,
art 44, inciso 6 Ley 1420
544.000
Matrículas escolares de Capital 200.000
Matrículas escolares de Territorios 4.000
Sucesiones vacantes 50.000
Concesiones caducas ley 4223 30.000
Producido de El Monitor 25.000
Venta tierra scales, art 44 inciso 1 ley 1420 10.000
Multas infracción a la ley 1420, varios 1.000
15 % de la renta Municipal de los
Territorios Federales
1.000
Total 24.900.000
Fuente: elaboración propia sobre la base de los informes del CNE
de 1925 a 1928. Cabe aclarar que estamos transcribiendo solamen-
te los recursos calculados. Al lado de esos montos estaban los re-
cursos producidos que variaban año a año porque dependían de lo
recaudado efectivamente.
El destino del dinero de las
matrículas pagas
Se ha mostrado que el fondo de matrículas sirvió en el
siglo XIX para gestionar distintas necesidades de las es-
cuelas como la reparación de letrinas y goteras, comprar
un piano, vidrios, pintura y portones de hierro, pagar la
limpieza de las escuelas, la boleta de gas y el salario a una
preceptora (Bustamante Vismara, 2021). De acuerdo a
la normativa que se fue aprobando, los miembros de los
CE también podían pagar con fondos de matrícula los
salarios de sus ordenanzas, empleados y peones, gastos
Revista de la Escuela de Ciencias de la Educación - 2025, 2(20)
15
de movilidad y adquisición de artículos de limpieza
e higiene. Los CE debían elevar el 15 de cada mes la
rendición de cuentas de los fondos de matrículas in-
vertidos en el mes anterior los cuales, previo informe
de Contaduría, pasarían a estudio de la Comisión de
Hacienda y Asuntos Legales (Digesto, 1920).
En nuestra investigación sobre las materias de Labo-
res y Economía Doméstica planteamos que, a poco
de sancionarse la Ley 1420, comenzaron a aparecer
en la revista ocial El Monitor resoluciones de ex-
pedientes que autorizaban la compra de distintos
objetos para esas clases (Rodríguez, 2024). El proce-
dimiento era el siguiente: el directivo hacía una soli-
citud a las autoridades del CNE, y este debía habilitar
al Consejo Escolar del distrito donde se encontraba
la escuela, a invertir el dinero necesario del fondo de
matrículas. En el caso de Labores, hasta la década de
1920 se adquirieron más de 200 máquinas de coser
marca Singer, telares, maniquíes, agujas, fundas, me-
sas y sillas. Para las clases prácticas de cocina de Eco-
nomía Doméstica, el CNE autorizó comprar, alqui-
lar o arreglar las cocinas a gas o eléctricas, pagar mesas
y utensilios como ollas, sartenes, platos y cucharas
(Rodríguez, 2024).
¿Y para qué otras cosas se utilizó el dinero de las ma-
trículas? Por ejemplo, en 1903 el CNE autorizó a los
distintos CE de Capital a invertir el fondo de matrí-
culas en la confección y colocación de varios toldos,
reparaciones de edicios, construcción de pozos, im-
presión de carteles y avisos sobre matrícula escolar,
gastos de traslado del director de una escuela a otra,
colocación de una campanilla eléctrica y compostura
de las existentes, en el pago de cortinas y persianas,
por la mudanza de una escuela, la adquisición de
muebles, refacciones y pintura, obras de salubridad,
provisión de agua corriente, nanciación de actos pa-
trios como el 25 de mayo y el 9 de julio, adquisición
de un esqueleto de madera y árboles para el patio, en-
tre otros (Cuadro 5).
Cuadro 5.
Gastos autorizados por el CNE para invertir del fon-
do de matrículas de Capital. Año 1903 (selección)
Consejo
Escolar
Suma en
pesos
Tipo de gastos
1 336.72 Artículos varios
3 198.45 Reparaciones varias escuelas
5 306.40 Reparaciones en escuelas de niñas
6 274.75 Reparaciones escuela Avellaneda
7 85 Confección y colocación de un toldo
escuela 1
7 39 Reparaciones escuela 8
7 170.70 Refacciones y pintura escuela 6
7 35 Compra de madera para el taller de
trabajo manual escuela 1
8 20 Reparaciones escuela 6
8 50 Reparaciones necesarias en el edicio
de la escuela 8
8 72 Traslado de la escuela 10 al nuevo local
8 100 34 cortinas
9 16 el
metro
cuadrado
Persianas sistema Desplats escuela 3
9 130 Reparaciones de celosías, puertas y
ventanas escuela 3
10 700 Reparaciones
10 50 Colocación de un ltro escuela 18
12 18.50 Provisión de agua corriente escuela 4
12 250.50 Reparaciones escuela 4
12 45 Impresión de carteles y avisos sobre
matrícula escolar
12 49.50 Reparaciones escuela 1
15 378.50 Reparaciones escuela 3
15 816 Adquisición de muebles para el
Consejo Escolar
17 275 Reparaciones escuela 11
17 143 Reparaciones escuela 6
17 18 Campanilla eléctrica y compostura de
las existentes escuela B
21 379 Reparaciones edicio escolar
22 64 Confección y colocación de dos toldos
escuela de varones
Fuente: elaboración propia sobre la base de todos los números
del año 1903 de la revista “El Monitor”. Los expedientes publica-
dos fueron más, presentamos aquí una selección.
En 1912 se dio a conocer en Capital una circular
que autorizaba a invertir del fondo de matrículas du-
rante los meses de marzo a noviembre, la suma de 10
pesos (escuela superior), 8 pesos (elemental) y 5 pesos
(infantil) por mes para la adquisición de material ilus-
trativo de enseñanza (EM, N° 519, 1916). En 1919 se
dispuso que la desinfección periódica de los locales es-
colares de la Capital fuese ejecutada por la Inspección
Médica Escolar y se pagase con fondos de matrículas
de los CE. Los CE también quedaron habilitados para
La Ley 1420/84 y la cuestión de la gratuidad
16
adquirir ropa y calzado con fondos de matrículas para
aquellos alumnos que dejaban de concurrir a la escuela
porque sus padres carecían de recursos (Digesto, 1920).
A partir de 1919, los CE debían proveer de delantales y
guardapolvos a los niños con matrícula gratis. Para las
clases de educación física tenían que procurarles todos
los primeros de marzo un uniforme de juego que con-
sistía en una tricota, pantalón corto holgado (niños),
falda (niñas), alpargatas de suela de yute y un sombre-
ro de género de alas anchas. Asimismo, los CE podían
usar el fondo de matrículas para costear los pasajes de
los niños con matrícula gratis que participaban de las
excursiones escolares (Digesto, 1920).
En este contexto, desde el CNE se admitía que estas
ayudas resultaban insucientes y se reconocía la inva-
luable colaboración de las asociaciones cooperadoras
de padres, sociedades protectoras y asociaciones de ex
alumnos que se encontraban funcionando en la mayo-
ría de las escuelas de Capital (CNE, 1919).
Hemos mencionado que entre 1925 y 1928 se reco-
lectaron 200.000 pesos al año en concepto de matrículas
pagas de Capital (Cuadro 4). Según el informe ocial,
este monto se había invertido en salarios, desinfección
de escuelas, reparaciones de pianos y gastos varios que
representaban la mayor parte, aunque con grandes dife-
rencias de recaudación en cada CE. Por ejemplo, en el
CE número 1 se habían recolectado 13.890 pesos y en
el número 5 unos 6.391 pesos (Cuadro 6). Se destacaba
en este reporte la importancia que fueron adquiriendo
las clases de música y la compra de pianos de parte del
CNE.
Cuadro 6.
Invertido por los CE de Capital del producido por ven-
ta de matrículas. Año 1926 (selección)
Consejo
escolar
Ingresado por venta
de matrícula
Sueldos pagos
directos
Sueldos
depositados
Desinfección de
escuelas
Reparación de
planos
Gastos varios
1 13.890 990 2.970 1.140.70 297 3.873
2 11.325 1.680 5.040 - - 2.130.60
3 12.298 663 2.097 - - 4.926.80
4 7.822 240 720 1.192.12 262 5.097.95
5 6.391 450 1.350 933.30 171 2.218.90
Fuente: elaboración propia sobre la base del informe del CNE
del año 1926.
En los Territorios Nacionales, los fondos de ma-
trículas estaban en poder de los inspectores naciona-
les, por tanto el CNE los autorizaba a ellos a realizar
los gastos. En el siglo XX, era frecuente que en
los expedientes se reconociera el dinero que ha-
bían gastado los mismos inspectores o directivos
para cubrir las emergencias, quienes luego solici-
taban el reintegro. En el Cuadro 7 puede verse la
gran variedad de rubros en los que se invirtieron
esos dineros entre 1923 y 1924, que iban desde la
compra de tela para confeccionar banderas hasta
el pago de combustible, etes, sueldos y reparacio-
nes varias.
Cuadro 7.
Gastos autorizados por el CNE para invertir del
fondo de matrículas en los Territorios Nacionales.
Años 1923 y 1924 (selección)
Terriorio
Nacional
Suma en
pesos
Tipo de gasto
Misiones 50 Arreglo del piano, escuela 6
Misiones 100 Arreglo del piano, escuela 27
Chaco 54 Reparaciones escuela 6 de Puerto
Vicentini
Chaco 500 Transporte de mobiliario y útiles,
escuelas 1 y 2 de Resistencia
Chaco 145 Pago de ete de telares y accesorios,
escuela de Resistencia
Formosa 8 Compostura de una máquina de
escribir
La Pampa 66 Adquisición de 33 metros de género
de lana para la confección de banderas,
escuela 20
La Pampa 30 Reparación de un aula, escuela 79
Revista de la Escuela de Ciencias de la Educación - 2025, 2(20)
17
La Pampa 15 Mudanza de muebles y útiles a un
nuevo local, escuela 62
La Pampa 758 Adquisición de un piano, escuela 7
de Victorica
La Pampa 91.60 Pago de trabajos de hojalatería para
recoger las aguas pluviales, escuela
70 de Conhello
La Pampa 65 Reparaciones del piano, escuela 5
La Pampa 40 Arreglo de pozos ciegos, escuela 34
de Realicó
La Pampa 306.95 Reparaciones al molino que surte
agua, escuela 22
La Pampa 50 Apertura de dos ventanas en
escuela 168 de Colonia Inés
Río Negro 49 Reparaciones en 40 bancos, 6 sillas,
3 escritorios, 2 armarios y colocar
estufas, escuela 25 de Lamarque
Río Negro 90 Colocación de tres estufas, escuela
23 de San Antonio Oeste
Río Negro 34.77 Giro de sueldos de dos directoras
Río Negro 29.60 Gastos de estas de n de curso,
escuela 33 de Cipoletti
Río Negro 160 Reparaciones del molino que
abastece de agua, escuela 2 de
Viedma
Neuquén 100 Pago de los gastos de cercado
del terreno, escuela 22 de Plaza
Huincul
Neuquén 50 Adquisición de combustible
Chubut 60 Gastos de combustible para escuela
ambulante
Chubut 50 Gastos de combustible, escuela 15
Cushamen
Chubut 85 Reparaciones escuela 21
Fuente: elaboración propia sobre la base de todos los números
de los años 1923 y 1924 de la revista El Monitor. Los expedien-
tes publicados fueron más, presentamos aquí una selección.
La eliminación del inciso séptimo
y el intento de restitución
Como dijimos, en 1918 el diputado Dickman y el
presidente Yrigoyen habían presentado propuestas
de abolición del inciso séptimo. Los socialistas con-
tinuaron insistiendo con el apoyo de los diputados
Juan B. Justo y Nicolás Repetto entre otros. En
1925 la Comisión de Instrucción Pública aconsejó
aprobar la Ley Orgánica de Yrigoyen, pero la suge-
rencia no prosperó. Durante su segunda presiden-
cia, Yrigoyen retomó la iniciativa de hacer totalmente
gratuita la escuela pública y presentó en 1928 la Ley
de Presupuesto para el año 1929 donde se dispuso
en el artículo 12: “Derógase el inciso 7 del artículo
44 del Capítulo V de la ley 1420” (Ley 11539). Esta
medida que fue considerada positiva, resultó incom-
pleta porque el gobierno radical no reasignó otra
partida para suplir el dinero de lo recaudado por las
matrículas. Las demás leyes de presupuesto evitaron
pronunciarse sobre este inciso, se lo dio por suprimi-
do de ahí en adelante y ningún otro funcionario se
ocupó de cubrir ese décit.
A nes de los años de 1920 se originó una gra-
ve crisis económica en los países centrales que afectó
en forma directa a la Argentina. En ese contexto, en
1930 se organizó el primer golpe de Estado que de-
rrocó al presidente Yrigoyen. Como parte del ajuste
presupuestario más general, desde el Ministerio de
Instrucción Pública se ordenó el cierre de numerosas
escuelas y cursos en todo el país y se planteó la nece-
sidad de promover la fundación de asociaciones coo-
peradoras donde no las hubiera. Dos años después se-
guían existiendo numerosas escuelas que carecían de
asociaciones cooperadoras, por lo que Ramón Cárca-
no, presidente del CNE, resolvió que los inspectores
de Capital, provincias y Territorios se encargaran de
instalarlas y convocaran para ello a los padres, veci-
nos y/o personas simpatizantes. Según se dispuso, las
asociaciones debían tener al director de la escuela y
un maestro como integrantes permanentes de la co-
misión directiva. Con la cuota voluntaria de los aso-
ciados, las cooperadoras debían ocuparse de procurar
dotar a los establecimientos de todos los elementos
que se necesitaran; distribuir ropa, calzados, útiles y
merienda para los alumnos necesitados; y fomentar la
formación de bibliotecas, entre otros (CNE, 1932).
En 1934, el presidente del CNE de esos años, Oc-
tavio Pico, recordaba que en 1928 habían ingresado
203.623 pesos en concepto de matrículas, pero des-
pués de aquel año el CNE se vio privado de dichos
ingresos3. Opinaba que en la Ley 11539 se había co-
metido una irregularidad, porque una norma como
la de presupuesto estaba vigente solamente por un
año y no podía derogar ni artículos ni incisos de una
ley orgánica como la 1420 (CNE, 1934).
Pico consideraba que la matrícula de un peso mo-
neda nacional por año era tan insignicante que no
podía pesar en forma apreciable sobre los gastos de
18
las familias. Después de repasar cómo se conformaba
el tesoro común de las escuelas según la Ley 1420 y de
qué forma muchos de los actores habían eludido sis-
temáticamente lo dispuesto por la norma, sentencia-
ba que la situación económica era extremadamente
delicada y había que restituir el inciso séptimo o bien
ocuparse de crear nuevas fuentes de recursos. Luego,
reconocía la gran obra que seguían realizando las aso-
ciaciones cooperadoras y felicitaba a quienes estaban
al frente, asegurando que resultaban una pieza im-
prescindible para las escuelas y el propio CNE (CNE,
1934). Si bien no lo mencionaba, estaba implícito que
las asociaciones habían asumido las tareas de realizar
las compras y reparaciones que en el pasado nanciaba
el organismo.
Reexiones finales
Las matrículas pagas fueron un tema que incomodó a
los contemporáneos debido a la contradicción eviden-
te entre el contenido de los primeros artículos de la Ley
1420 que decían garantizar la gratuidad, y la existencia
de otro ítem que instauraba el pago de una cuota anual
obligatoria de la cual estaban exentos quienes pudieran
certicar pobreza. En este trabajo buscamos plantear
que su implementación no fue homogénea en todo el
territorio y que desde temprano el inciso séptimo tuvo
sus detractores.
Hemos mostrado, en primer lugar, que la situación
de las matrículas pagas fue muy diferente según la ubi-
cación geográca de las escuelas: la recaudación más
importante siempre se dio en Capital y resultó mucho
menor en los establecimientos situados en los Terri-
torios Nacionales. En segundo término, vimos que la
introducción de la matrícula paga y gratuita produjo
tensiones con ciertos directores de escuelas que esta-
ban a favor de la gratuidad y procuraban hacer la mayor
cantidad posible de exenciones en los pagos, a pesar de
los reclamos de las autoridades centrales. En paralelo,
otros funcionarios decidieron eximir de la cuota a las
escuelas nacionales ubicadas en las provincias (Láinez),
admitiendo que la existencia de la matrícula paga era
una irregularidad. Esto provocó, a su vez, que varias
provincias que habían instaurado la misma cláusula, la
eliminaran.
En tercer lugar, observamos que en las escuelas
de Capital el porcentaje de alumnos con matrícula
gratuita variaba mucho según los distritos e iba en
aumento año tras año. Ilustramos que fueron le-
gisladores socialistas y el presidente Yrigoyen quie-
nes plantearon por primera vez la abolición de la
matrícula paga en 1918, medida que se concretó
nalmente en 1928. Si bien las matrículas pagas
en Capital no fueron el mayor ingreso dentro del
presupuesto general, permitieron adquirir variados
y necesarios objetos y su eliminación se hizo notar
en el medio de la crisis económica de los años de
1930, al punto que uno de los presidentes del CNE
expresó que era necesario restituirlas.
Como apuntaba el encargado del CNE, elimi-
nado el inciso séptimo, desde el Poder Ejecutivo no
se dispuso una partida presupuestaria que reem-
plazara esa recaudación. La consecuencia directa
fue que las asociaciones que colaboraban con las
escuelas debieron cubrir esos gastos que antes se
pagaban con el fondo de matrículas. Con el tiem-
po, los aportes voluntarios de las cuotas mensuales
y anuales que hacían las familias a las cooperadoras
se fueron volviendo cada vez más imprescindibles
para el mantenimiento de la escuela pública. Esta
realidad, con variaciones según las épocas, se pro-
longa hasta la actualidad.
La Ley 1420/84 y la cuestión de la gratuidad
19
Notas
1 Agradezco la lectura y las sugerencias a la Dra. Mara Petitti.
2 En relación con la “escuela laica”, cabe señalar que en el texto de la Ley 1420 no había ningún pronunciamiento
a favor de la laicidad y en el artículo octavo se habilitó la enseñanza religiosa fuera del horario escolar. Los maestros
y legisladores socialistas impulsaron la eliminación de ese artículo octavo, sin éxito (Rodríguez, 2023). Asimismo,
en varias de las provincias se promulgaron leyes de educación que tenían enseñanza religiosa dentro del horario
escolar y solo unas pocas (como Entre Ríos) tuvieron leyes que incluyeron la enseñanza laica (Rodríguez, 2018). En
referencia a la obligatoriedad, en importantes provincias como Buenos Aires la escuela se hizo obligatoria solo hasta
el cuarto grado (1905) y esta situación duró más de 40 años. Fue durante el primer gobierno peronista (1946-1955)
que se decidió hacer cumplir la obligatoriedad y gratuidad hasta el término de la escuela primaria y se empezó a
invertir en forma sistemática en la creación de los quintos y sextos grados (Petitti, 2021).
3 Hemos indicado que la cifra calculada por el Consejo era de 200.000 pesos pero lo recaudado efectivamente podía
ser un poco más.
Revista de la Escuela de Ciencias de la Educación - 2025, 2(20)
La Ley 1420/84 y la cuestión de la gratuidad
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Recibido: 28 de octubre de 2024
Aprobado: 3 de febrero de 2025
Publicado: 1 de julio de 2025
Facultad de Humanidades y Arte - UNR
