EL
FINANCIAMIENTO EDUCATIVO ARGENTINO EN LOS ÚLTIMOS TREINTA AÑOS (1989 - 2019)
RUPTURAS Y CONTINUIDADES
EN LAS TRES ÚLTIMAS DECADAS
Universidad Nacional de La Plata, Argentina
jpfiorucci@gmail.com
Alejandro Anton[2] ⃰ ⃰
Universidad Nacional de Rosario,
Argentina
greenarrow87@gmail.com
Recibido: 17/06/2020 - Aceptado: 24/11/2020
Resumen
El
presente trabajo se propone realizar un análisis del financiamiento de la
educación argentina atendiendo especialmente a la participación del Estado
nacional en la inversión educativa, a través de las últimas tres décadas a fin
de establecer contrapuntos sobre las rupturas y continuidades entre: el período
neoliberal (1989 - 2001), el período de los gobiernos neodesarrollistas (2002 -
2015) y el período de gobierno iniciado con el ascenso de la Alianza Cambiemos
al poder (2015 - 2019). Para realizar este análisis tendremos en cuenta el
desempeño y las principales características del modelo de acumulación económica
del país en cada periodo, y se utilizarán como indicadores estadísticos a la
inversión educativa en porcentaje del PBI y la participación nacional y
provincial dentro la inversión educativa. El uso de estos indicadores está en
relación con la perspectiva de análisis que establece un vínculo entre la
situación fiscal de los estados nacionales y provinciales, y su impacto en la
inversión educativa. El abordaje metodológico es principalmente cuantitativo
con el análisis de fuentes primarias de organismos del Estado, así como con
fuentes secundarias de especialistas en financiamiento educativo.
Palabras clave: Financiamiento - Sistema educativo - Estado
nacional - Provincias - Períodos políticos.
ARGENTINE
EDUCATIONAL FINANCING IN THE LAST
THIRTY
YEARS (1989 - 2019)
BREAKS AND CONTINUITIES IN THREE POLITICAL
CYCLES
Abstract
This paper aims to carry out an
analysis of the financing of Argentine education, paying special attention to
the participation of the national State in educational investment, through the
last three decades in order to establish counterpoints on the ruptures and
continuities between: the period of the neoliberal governments (1989 - 2001),
the period of neo-development governments (2002 - 2015) and the period of
government that began with the rise of the alliance Cambiemos to the power
(2015 - 2019). To carry out this analysis, we will take into account the
performance and main characteristics of the country's economic accumulation
model in each period, and educational investment as a percentage of GDP,
national and provincial participation in educational investment will be used as
statistical indicators. The use of these indicators is related to the analysis
perspective that establishes a link between the fiscal situation of the
national and provincial states, and its impact on educational investment. The
methodological approach is mainly quantitative with the analysis of primary
sources from State agencies, as well as secondary sources from specialists in
educational financing.
Keywords: Financing - Educational system - National state - Provinces -
Political cycles.
Introducción
El financiamiento educativo en la Argentina
se caracteriza por tener un esquema federal sobre una administración
descentralizada. En este sentido, el Estado Nacional, las provincias y la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires son los responsables de la financiación del
sector. Así es que existen tres fuentes para esta finalidad: los recursos del
presupuesto nacional, los recursos provinciales producto de la recaudación
tributaria y los recursos de la Coparticipación Federal de Impuestos. Este
último resulta muy importante en la relación que se establece entre la nación y
las provincias porque, por un lado, es un ingreso central para las provincias
que vuelve muy dependientes a gran parte de ellas de estos recursos. Y, en
segundo lugar, porque existe un desequilibrio con respecto a los recursos que
se apropia la Nación en relación con las provincias siendo estas últimas
quienes tienen más gastos respecto a sus recursos. A su vez este mecanismo no
otorga la misma proporción a todas las provincias, sino que busca hacer una
redistribución en favor de aquellas provincias más pobres, generando así
situaciones más ventajosas o desventajosas para el sostenimiento de la
educación en cada provincia (Morduchowicz, 2019).
En este sentido entendemos al
financiamiento educativo, tanto a la fuente como a la forma de obtención de
dinero, como un instrumento central de la política educativa que está regulado
por el siguiente marco normativo: el Fondo de incentivo docente creado en 1999,
y que fue prorrogado en 2004 por la ley N°25.919, Ley de Garantía del Salario
Docente Nº 25.864 del año 2003, Ley de Educación Técnico-Profesional N° 26.058
del año 2005, Ley de Financiamiento Educativo N° 26.075 del año 2005 que
también instituyó el Fondo de Compensación salarial docente y la Ley de
Educación Nacional N°26.206 del año 2006.
En este trabajo se van a comparar tres
períodos con características particulares en la historia reciente argentina: el
periodo neoliberal (1989 - 2001), el periodo neodesarrollista (2002-2015) y el
periodo iniciado con el ascenso de Cambiemos al poder (2015 - 2019). Se intentará identificar tanto los puntos de
continuidad como de ruptura entre los tres períodos como las modificaciones en
cuanto al desempeño del modelo de acumulación económica que prima en cada
periodo, al rol del Estado en las políticas públicas, y en particular en las
políticas destinadas a educación. A modo de introducción a nuestra perspectiva
de análisis, seguimos a Torrado (1992) cuando sostiene que el concepto modelo
de acumulación, remite a “las estrategias de acción (objetivos, proyectos y
prácticas políticas) relativas a los factores fundamentales que aseguran la
acumulación capitalista y que son dominantes en una sociedad concreta en un
momento histórico determinado” (s/p). A su vez, tomamos los aportes de Basualdo
(2011) y Varesi (2011) que nos permiten entender el modelo de acumulación como
la articulación de un determinado funcionamiento de las variables económicas,
vinculado a una definida estructura económica, una peculiar forma de Estado y
las luchas entre los bloques sociales existentes.
Nuestro análisis centra su atención en
la participación del estado nacional en el financiamiento de la educación, lo
cual no implica desconocer el importante peso que tienen las provincias en esta
cuestión (sobre todo a partir de los cambios en los años noventa). Por otro
lado, en este estudio analizamos la inversión a nivel macroeconómico y no nos
detenemos en cómo se gastan esos recursos ni a qué sector (público o privado)
afectan, aspecto que dejamos para posteriores indagaciones. Este trabajo es una
primera sistematización del caso argentino, que busca indagar en esta cuestión
desde un marco analítico que busca mirar el financiamiento educativo en
relación con las orientaciones que asume el estado y el desempeño
macroeconómico del país.
Los principales indicadores estadísticos
que emplearemos para realizar este análisis serán la inversión educativa en
porcentaje del PBI, participación nacional y provincial dentro la inversión
educativa. El uso de estos indicadores está en relación con nuestra perspectiva
de análisis, puesto que mostraremos el vínculo que hay entre la situación
fiscal del Estado y su impacto en la inversión educativa, lo cual se vincula a
nuestra hipótesis general de trabajo en la cual sostenemos que hay una relación
particular entre el financiamiento del sector educativo y el desempeño y forma
que asume el modelo de acumulación económica del país. Para hacer sustantivo el
análisis con estos indicadores trabajaremos tanto con fuentes primarias de
organismos del Estado, así como con fuentes secundarias de especialistas en
financiamiento educativo.
El trabajo despliega tres grandes apartados en el que en
cada período histórico seleccionado se analizan las principales tendencias del
modelo de acumulación y las dinámicas del financiamiento educativo. A modo de
cierre, en las conclusiones se presentan las líneas de continuidad y/o ruptura
entre las tres etapas y algunas reflexiones sobre los desafíos futuros en el
financiamiento del sector.
El período neoliberal. Reforma del Estado,
cambio de paradigma educativo, protagonismo de las provincias en el
financiamiento
Cualquier intento por explicar el
contexto social, político y económico de los años ‘90 no puede desvincularse de
un proceso que comienza en 1976 con la última dictadura cívico militar. La
razón de ello reside en que, es en este fatídico periodo donde se instauran un
conjunto de políticas económicas y sociales profundamente regresivas que
comienzan a transformar de modo radical nuestra sociedad. Principalmente
destacamos la instauración, por medio de la violencia y la represión, de un
patrón de acumulación económica nuevo: la valorización financiera, que colocó
en el centro a la fracción financiera del capital y comenzó a desestructurar el
modelo previo de industrialización por sustitución de importaciones (Basualdo,
2013). Estos elementos, articulados con el proceso de fuerte endeudamiento
externo que comienza a acelerarse en este periodo y con la profundización de un
patrón económico que tiende a concentrar el capital en sus beneficiarios en
desmedro del trabajo, encendieron la mecha de un proceso que comenzaría a
mostrar sus consecuencias en el mediano plazo.
Si bien el alfonsinismo intentó reeditar
un esquema de cierta heterodoxia con políticas redistributivas sustentadas en
un enfoque industrialista, cierto es que, por el carácter de la herencia de la
dictadura (Forcinito y Tolon, 2009), así como por los diagnósticos con los que
se decidió hacerle frente a este legado, el proyecto no prosperó. El corolario
de este proceso fue una profunda recesión económica, un marcado crecimiento del
desempleo y el trabajo informal, una crisis en el sector externo de la economía
con declaración de cesación de pagos, una crisis hiperinflacionaria y la
renuncia del presidente Alfonsín en 1989.
En este contexto asume Menem como
presidente en el año 1989. El diagnóstico con el que decide hacer frente a los
problemas sociales, políticos y económicos del país no tenía muchas distancias
con las que se esgrimían en el último tramo del alfonsinismo. En este sentido,
el diagnóstico sobre las causas de los problemas que acuciaban al país tenía
como hipótesis un “estatismo ineficiente”, “el despilfarro en el gasto”, “el
dirigismo” y el “facilismo” provocado por la intervención estatal (Forcinito y
Tolón, 2009). Cabe ser destacado que este no fue un discurso puramente local,
dado que sus principales voceros fueron los organismos multilaterales de
crédito (Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial), el gobierno de Estados
Unidos y los medios de comunicación nacionales.
La síntesis de estas posturas es lo que
se conoció como el consenso de Washington, que no era sino un proyecto que
promovía una transformación de las relaciones entre política y economía en
general, y en particular entre el Estado y el mercado. Las premisas básicas que
sostenían el entramado de las propuestas del Consenso de Washington eran tres:
1) la reactivación económica de la región y su crecimiento sostenido dependen
de los flujos de inversiones extranjeras; 2) para atraer esos flujos de
inversiones los gobiernos deben brindar la mayor apertura posible a los
mercados económicos, liberando para ello la economía de todo tipo de
intervención estatal, puesto que ésta desvirtúa cualquier incentivo del
mercado; 3) los gobiernos deben ejecutar amplias reformas estructurales de
“libre mercado”, eliminando controles, restricciones, subsidios y regulaciones.
Estas directrices fueron la evidencia incuestionable que asumiría la
racionalidad política del periodo (Vilas, 2007).
En consecuencia, el consenso reformista
caló hondo e inició un nuevo proceso de reformas estructurales que continuó los
cambios iniciados en la dictadura cívico militar. Las razones de por qué este
consenso logró adhesión son múltiples, pero radican principalmente en las
sucesivas crisis que fueron poniendo en jaque la estabilidad social, política y
económica del país. Según Novaro (2010), los sucesivos picos inflacionarios1[3]
que se dieron entre fines de los 80s y principios de los ‘90 terminaron
destruyendo la moneda como medio de intercambio y regulación económica; la
recesión económica provocó un abrupto crecimiento de la pobreza, que para fines
del año ‘89 se ubicaba en torno al 47%; la deuda externa representaba para ese
entonces el 70% del PBI, lo cual en la práctica implicaba la imperiosa
necesidad de desfinanciar los gastos internos para saldar la deuda externa. En
este contexto, la hipótesis de que el país resultaba ingobernable a causa del
“estatismo intervencionista”, y de que sólo volvería a ser gobernable a partir
de aplicar estas reformas estructurales devino una certeza en gran parte de la
clase política local.
En este contexto se sanciona la Ley de
Reforma del Estado y la Ley de Emergencia Económica que oficiaron como el marco
jurídico sobre el cual se realizaron una parte no menor de las transformaciones
que se demandaban en el Consenso de Washington (Nahon, 2010). A estas medidas
le siguió la Ley de Convertibilidad, que fue la respuesta que el gobierno
ofreció ante el contexto hiperinflacionario de los años 89-91. La Ley de
Convertibilidad implicó para el país la entrada en una nueva fase, la fase
exclusivamente neoliberal del régimen de acumulación macroeconómica instaurado
durante la dictadura cívico militar.
En lo efectivo, la convertibilidad
implicó sostener un ancla cambiaria, es decir, sostener una paridad entre el
peso nacional y el dólar norteamericano de $1 a 1USD. Esta medida se articuló
con una apertura comercial prácticamente irrestricta. A su vez, el Estado
Nacional delegaba históricas funciones en la determinación de los precios al
control del mercado, con lo cual los precios internos fueron completamente
disciplinados por el mercado. No obstante, la Convertibilidad como modelo socioeconómico
manifestaba un esquema con evidentes tensiones y contradicciones internas que
evidenciaban su poca sustentabilidad como modelo de integración social y
reproducción económica. Este esquema de apertura económica a los flujos de
capitales e importaciones internacionales era eminentemente deficitario en
términos comerciales. Como no se podía financiar este esquema por medio del
comercio externo se recurrió a dos estrategias distintas. En un primer momento,
se financió por medio de la privatización de empresas y servicios públicos.
Posteriormente, en un segundo momento, se financió en mayor medida a partir de
un ciclo de endeudamiento externo, hasta que los pagos de los intereses de la
deuda hicieron imposible sostener el esquema de compromisos asumidos, lo cual
implicó una aceleración de las consecuencias negativas de este esquema
macroeconómico que derivó en la crisis del año 2001.
Así, en términos generales, durante el
periodo se privatizaron una cantidad no menor de activos del Estado Nacional, empresas
públicas productoras tanto de bienes como de servicios públicos (salud,
electricidad, gas, aerolíneas, etc.) y se desmontaron sendos mecanismos de
regulación (mercado de finanzas, mercado de trabajo, etc.) con los que contaba
el Estado Nacional para intervenir a nivel social, político y económico en la
sociedad. No obstante, como sostienen los analistas del periodo, este conjunto
de reformas no implicó por sí mismo la desaparición del Estado ni un
achicamiento total. En todo caso, el achicamiento del Estado Nacional que se
efectivizó fue en términos de su capacidad de regulación y sistema de gestión.
Lo cual tuvo como contracara una concentración de poder político sin
precedentes2[4].
Financiamiento del sistema educativo.
Descentralización, disparidades en la coparticipación y aumento en la inversión
educativa
En sintonía con el proceso de reformas
del Estado, el gobierno de Carlos Menem emprendió una profunda transformación
educativa encaminada a colocar al sistema educativo sobre nuevas bases3[5].
Varios autores4[6] señalan
que los grandes impulsores intelectuales de estas reformas, a nivel
internacional, fueron el Banco Mundial, el FMI y el Banco Interamericano de
Desarrollo, que proponían el ajuste estructural del sistema como estrategias
que contribuirían a paliar la crisis fiscal que atravesaba el Estado. Siguiendo
estos postulados se tomaron medidas tendientes a descentralizar el sistema
educativo a nivel provincial; se priorizó la educación primaria resignando
recursos de la educación superior y se creó el sistema nacional de evaluación.
En este sentido, los estados jurisdiccionales se hicieron cargo del
financiamiento educativo mientras que el Estado nacional, por su parte, pasó a
concentrar el poder de control y direccionamiento5[7].
A partir de la transferencia de las
instituciones de nivel medio y superior no universitarias del Estado nacional a
los estados provinciales y jurisdiccionales, se termina de federalizar el
sistema educativo. Esta tendencia se había iniciado con las transferencias de
las escuelas primarias desde nación a provincias en 1966 y que culminó en 1979.
A partir de estos hechos, la suerte del financiamiento educativo pasó a estar
centrada principalmente en la recaudación de impuestos coparticipables, ya que,
si bien las provincias tienen otros medios de financiamiento, éstos tienen una
participación mucho más reducida que los ingresos realizados por medio de la
coparticipación.
El régimen federal de coparticipación
genera una serie de disparidades (Rivas, 2010; Morduchowicz, 2002). Una forma
específica de poder dimensionar estas desigualdades en el financiamiento
educativo surge al comparar datos provinciales acerca de la inversión por
alumno realizado por cada provincia y su densidad poblacional o entre el
esfuerzo financiero que hace cada provincia para sostener la educación. De esto
resulta que puedan existir provincias con características poblacionales
semejantes, pero con dispersiones significativas en la inversión por alumno,
así como que provincias con mayor participación en el PBI nacional tengan una
inversión por alumno más reducido que otras con una participación menor, o que
provincias con menores recursos tributarios hagan un esfuerzo financiero mayor
en la inversión educativa.
Teniendo en cuenta estas disparidades en el financiamiento
entre las jurisdicciones, nos centraremos ahora en el financiamiento educativo
en relación con el PBI durante esta década, centrando la atención en la
participación del Estado Nacional. Elegimos estos indicadores puesto que
posibilitan ver la importancia que tuvo el sector en los diferentes periodos,
así como la prioridad que cada nivel de gobierno le asignó.
Cuadro 1. Composición de la inversión en Educación 1991-2002 como
porcentaje del PBI y en millones de pesos constantes.
Fuente:
Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales – Secretaría de
Política Económica
La
trayectoria de la inversión educativa en la década, tal como muestra el cuadro
1, evidencia que parte de un porcentaje por debajo del recomendado6[8] por organismos
internacionales, pero evidencia una constante suba, aún con todas las
complejidades financieras que generó la transferencia de las instituciones del
Estado Nacional a las provincias. Tanto en términos nominales, como en
porcentaje del PBI, la inversión educativa muestra un movimiento ascendente que
se interrumpe en el año 1996, continúa creciendo a partir de 1997 para
registrar un pico de 5% en el PBI en el año 2001, que luego cae en el 2002 a
4,1% fruto del contexto económico local de crisis.
Cuadro 2. Participación porcentual
de Jurisdicciones y el Poder Ejecutivo Nacional en la inversión consolidada en
Educación.
Fuente:
Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales – Secretaría de
Política Económica.
El cuadro 2 muestra la participación que cada nivel de
gobierno mantiene en la inversión educativa consolidado. En términos generales,
el cuadro muestra que durante el periodo fue mucho más alta la participación en
la inversión educativa de las jurisdicciones que el de la nación. De 1992 a
2002 mantienen una participación promedio del 75% en el financiamiento del
sistema. El pico más alto de participación del gobierno nacional se registra en
1991, justo antes de realizarse la transferencia de las instituciones a las
provincias. A partir de ahí, el gobierno nacional financiaría casi una cuarta
parte del sistema educativo nacional, delegando el resto a las jurisdicciones.
El período neodesarrollista. Reposicionamiento
estatal, recomposición de capacidades dañadas y nuevas orientaciones en el
financiamiento educativo
A la luz del agotamiento del proyecto
neoliberal que manifestó su crisis en el año 2001 con graves consecuencias
políticas, económicas y sociales, se inicia un nuevo período político y
económico en la Argentina. En el año 2002, a partir de un conjunto de políticas
económicas empleadas por el presidente Eduardo Duhalde, se inicia el ciclo
económico de la posconvertibilidad. La devaluación aplicada a la moneda
nacional respecto al dólar, la implementación de retenciones a la exportación,
el “salvataje” al capital financiero, el default económico, y el congelamiento
y renegociación de las tarifas públicas fueron algunas de las principales
políticas económicas que inauguraron el periodo (Varesi, 2011). Esto permitió
darle una cierta estabilidad a la economía nacional, que heredaría el gobierno
de Néstor Kirchner.
Así, con este conjunto de políticas
comenzó a rearticularse una modalidad distinta en el modelo de acumulación
económica del país tanto en su orientación exportadora como en la orientación
que asumió hacia el mercado interno, que permiten definirlo, siguiendo a Varesi
(2018) como un periodo de marcado tinte neodesarrollista. Este último se fue
recomponiendo lentamente a través del mejoramiento paulatino de las capacidades
de consumo de la población, así como de la capacidad industrial del país a
partir de un conjunto de políticas que priorizaron al sector. Una de ellas,
central en la recomposición industrial, fue la política cambiaria que se
sostuvo en un tipo de cambio real alto, que ofició como medida de protección
para este sector, así como un impulso a la fracción exportadora. La
recomposición de ambos sectores posibilitó el mejoramiento de los indicadores
de empleo, lo cual tuvo un efecto de retroalimentación en la dinámica general
del modelo en curso.
Con estos pilares económicos, políticos
y sociales, comenzó una etapa de crecimiento económico que entre el periodo
2003-2011 registró un crecimiento promedio de 7 puntos del PBI y que, incluso,
contó con superávits gemelos (fiscal y comercial). A diferencia del periodo de
la convertibilidad económica, donde el crecimiento económico tenía como grandes
impulsores al sector financiero y de servicios, lo cual se evidenciaba en la baja
capacidad para generar empleo en el periodo, en la posconvertibilidad el sector
productivo tuvo un papel más protagónico (Basualdo, 2011).
No obstante, estas transformaciones, las
continuidades con el periodo precedente fueron varias. Un rasgo de continuidad
notable es la permanencia de una tendencia que atravesó el periodo neoliberal y
que se consolidó en el período neodesarrollista, como la centralización y
extranjerización de la economía local, la cual mantiene vigente una de las
principales causas de grandes y recurrentes desequilibrios de la economía
local; también destaca la permanencia de una estructura impositiva regresiva
que grava en mayor medida los consumos y no las riquezas, así como la
continuidad en manos privadas de servicios públicos que fueron privatizados en
el periodo de la convertibilidad (Varesi, 2011).
Como sostiene Aronskind (2015), uno de
los principales logros de las administraciones kirchneristas fue la capacidad
que adquirió el Estado nacional de autofinanciamiento libre de las tutelas de
los capitales privados extranjeros o locales. Esta capacidad adquirida por el
Estado fue uno de los pilares que dotó de sustentabilidad económica a las
políticas redistributivas empleadas en el periodo y que implicó una notoria
diferencia con el modelo de la convertibilidad. Destacamos este aspecto, puesto
que lo consideramos un elemento de suma importancia en una cuestión como el
financiamiento educativo.
Financiamiento del sistema educativo. Nuevo
marco normativo y planificación de la inversión en el sector
En el marco regional de un proceso de
reformas que reposicionaron al Estado nacional como garante de derechos
educativos y que elaboraron fuerte críticas hacia las políticas del período
neoliberal, durante la presidencia de Néstor Kirchner (2003-2007) y las dos
presidencias de Cristina Fernández de Kirchner (2007 – 2015) se sancionan
varias leyes relativas al campo educativo que marcaron un cambio en el rumbo de
las políticas7[9].
A pesar de ello, no se modificó la estructura federal educativa que se
consolidó con la descentralización de los años ‘90. En este período se avanzó
en la conceptualización de la educación como bien público y como derecho social
a la par que se buscó consolidar la centralidad del Estado en la garantía de
este derecho en los distintos niveles del sistema.
La Ley de Financiamiento Educativo
26.075 (LFE) es parte de este conjunto de leyes que intenta reorganizar el
sistema educativo. En este sentido, su sanción como ley en el 2005, con
vigencia a partir del año 2006, introdujo reglas de juego nuevas para coordinar
la inversión que se destina a Educación, Ciencia y Tecnología entre los
distintos niveles de gobierno con el fin expreso de llevar el financiamiento
sectorial del 4,2%, que registraba en el año de inicio, hacia el 6% del PBI en
el año 2010 (Art. 3), lo que no es otra cosa que elevar los recursos del sector
en un 50% aproximadamente. Es importante considerar que destinar el 6% del PBI
al sector educativo no constituye, estrictamente una novedad en la política del
sector. Este monto se encontraba estipulado en los términos establecidos por la
Ley Federal de Educación de 1993, pero allí no estaban definidos las
responsabilidades que cada nivel de gobierno tenía que asumir, ni la estrategia
para llevarlo adelante. Por otro lado, como es posible apreciar en los cuadros
estadísticos, la cifra nunca fue alcanzada.
Esta nueva legislación se orientó hacia
la fijación de una estrategia, con múltiples dispositivos, que buscaron
posibilitar la inversión educativa a la tan deseada meta del 6% del PBI.
Asimismo, la ley avanzó en la fijación de los criterios que deberían cumplir en
el financiamiento del sector tanto el gobierno central como los gobiernos
jurisdiccionales, marcando otra notoria diferencia con la legislación anterior e
iniciando un marco de planificación para la inversión en el sector.
El establecimiento de porcentajes
financieros para cada nivel de gobierno está en función de materializar los
objetivos educativos que contempla la ley en su artículo 2. De este modo, el
40% de la pauta de aumento que deberá aportar el gobierno nacional tiene como
finalidad atender principalmente a los objetivos contemplados para el sistema
universitario y los del sistema científico-tecnológico nacional (Art. 4). Las
provincias y la CABA con su 60% se orientarían a posibilitar la concreción de
los objetivos referidos a mejorar la remuneración docente, adecuar la planta a
la creciente matrícula, y jerarquizar la carrera docente (Art. 5). En cuanto a la fuente de los recursos
económicos, la ley establece en su artículo 7 que ellos se obtendrán a partir
de la afectación de la recaudación de impuestos coparticipables.
La ley no sólo establece dispositivos
para incrementar de modo coordinado en los distintos niveles de gobierno y año
a año el financiamiento sectorial, sino que fija también dispositivos para
evitar que el financiamiento educativo no corra ningún riesgo de disminuir su
participación en términos de porcentaje del producto como históricamente
sucedió.
Sin embargo, la nueva normativa es
puesta en cuestión desde distintos ángulos. En este sentido, varios autores han
señalado aspectos frágiles en la Ley de Financiamiento 26.075. En primer lugar,
Vera y Bilbao (2010) y Rivas (2010) señalan que, si bien la ley establece
objetivos financieros y también educativos, respecto a los primeros los últimos
tienen un elevado nivel de generalidad que dificulta su concreción. A su vez,
señalan que difícilmente pueda solucionar la situación de injusticia
estructural que genera el particular funcionamiento del federalismo argentino.
Por otro lado, esta ley tenía un plazo de cumplimiento hasta el año 2010 y
luego de ese año quedó regulado el financiamiento bajo la Ley de Educación
Nacional (LEN), donde se estableció que la inversión del 6% debía ser únicamente
para la cartera educativa sin considerar a Ciencia y Tecnología[10],
pero sin fijar una estrategia económica ni las responsabilidades que le
corresponderían a cada nivel de gobierno. Esto implicó un retroceso en la
planificación de la inversión hacia el sector, dejando el marco legal para esta
área en un estado de cierta discrecionalidad similar a la legislación de los
años ‘90 (Morduchowicz, 2019).
La
actividad económica del país, tal como muestran Rivas y Bvorkin (2018),
registró un crecimiento promedio cercano al 7% año a año en términos del
PBI durante el periodo de vigencia de la LFE (2006-2010). Sólo en el año 2009
hubo una caída, en relación con el promedio registrado, a partir de la crisis
económica externa. Los demás años se mantuvieron dentro de un considerable
crecimiento económico. El movimiento ascendente de este indicador no sólo
significa mayor actividad económica, sino que en términos de la LFE implica un
crecimiento efectivo de la inversión consolidada en educación, ciencia y
tecnología, en tanto al crecer el producto interno el
porcentaje de inversión que se le asigna al sector también crece dado que está
ligado a su desempeño.
Cuadro 3. Inversión total consolidada en educación
como porcentaje del PBI (2004 - 2015)
Fuente:
Elaboración propia en base a los datos de la Secretaría de Política Económica,
del Ministerio de Hacienda
A partir de mostrar las bases económicas sobre las que se
sostuvo la LFE es posible analizar el desempeño de las que consideramos sus
principales metas financieras. El cuadro 3 aporta datos para seguir la
inversión educativa en términos de porcentajes del PBI. Así puede decirse que
hasta 2008 se mantuvo la inversión en Educación, Ciencia y Tecnología en
niveles superiores al 6% del PIB base 1993 y algo inferior según el PIB base
2004. Hacia el año 2009 se cumple la meta considerando ambas bases y en el 2010
cae la inversión por debajo de la meta. A partir del 2011, con el cambio a la
LEN que exigía el 6% de inversión sobre el PBI solo para educación (excluyendo
a ciencia y tecnología), se cumple con el 6% según la base 1993, pero queda por
debajo hasta el 2014. En 2015 vuelve a cumplirse la meta considerando ambas
bases. Así puede sostenerse que hubo una tendencia de crecimiento, pero que
solo se cumple la meta en ambas bases en 2009 y 2015.
Cuadro 4. Inversión consolidada en educación como
porcentaje del PBI por nivel de gobierno
Fuente:
Elaboración propia en base a los datos de la Secretaría de Política Económica,
del Ministerio de Hacienda
En la participación efectiva de cada nivel de gobierno en
la inversión educativa, la pauta de inversión que debía incrementarse año a
año, hasta alcanzar el 6% del PBI en el año 2010, debía ser financiado en un
60% por las provincias y en un 40% por el gobierno nacional. Tal como se
muestra en el cuadro 4, si bien el gobierno nacional sostuvo un 22% de
financiamiento, y no el 40%, se logró un incremento en el porcentaje de
inversión en el sector, pero esto se debe a que el conjunto de provincias
superó holgadamente el cumplimiento de sus metas de financiamiento. A partir de
las desigualdades provinciales que expusimos, es posible identificar un
conjunto de provincias que no logró cumplir las metas de la LFE, otras que las
cumplieron con creces y otras que las cumplieron sin margen de
sobrecumplimiento alguno (Bezem, 2012).
El gobierno de la alianza Cambiemos. Nuevo
bloque de poder en el Estado, promesas de revolución educativa y ajuste en el
financiamiento del sector
En diciembre de 2015 la alianza Cambiemos
llega a la presidencia del poder ejecutivo. Desde entonces es posible registrar
que tanto a nivel político y económico se vislumbra la conformación de un nuevo
bloque de poder con un proyecto integral que se propone redefinir la estructura
y funciones del Estado, así como modificar la distribución del ingreso de
manera contundente (Basualdo y Manzanelli, 2016; Bona, 2016; CIFRA, 2016).
A nivel político son múltiples los
cambios implicados por el arribo de la Alianza Cambiemos al gobierno. Entre ellos
destacamos el hecho de que, por primera vez en la historia moderna del país,
los sectores dominantes acceden al gobierno del Estado mediante un partido
propio y el voto democrático. Esta novedad, lejos de representar un “dato de
color” del nuevo gobierno que asume a finales de 2015, es un elemento que
anticipa el cariz que comienza a exhibir el modelo de acumulación en Argentina,
el tipo de Estado y las políticas públicas que éste implementará. En este
sentido, la alianza Cambiemos implica un giro copernicano en el desarrollo
social argentino, en tanto configura un nuevo bloque en el poder en el cual la
hegemonía política la ostentan los bancos transnacionales y el capital
extranjero en su conjunto. En cambio, los grandes sectores industriales y
agrarios representantes del capital local integran el bloque, pero de modo
subordinado (Cifra, 2016; Bona, 2016). Un breve repaso de las políticas
realizadas al poco tiempo de asumir el poder ejecutivo la alianza Cambiemos
posibilita vislumbrar los cambios en los elementos mencionados.
Como sostiene Varesi (2016), la política
económica que dio inicio al programa económico del periodo fue la desregulación
del mercado cambiario y una devaluación del 40%, que en marzo de 2016 llegó al
60%. A ello le siguió una baja en las retenciones a productos exportables,
eliminación de distintos tipos de tributos a las exportaciones de productos
agropecuarios, industriales y mineros. En el plano financiero se operó una
fuerte suba en las tasas de interés, se posibilitó la liberalización en el
movimiento de capitales, acompañado de la desregulación de distintos mercados
(sector financiero, hidrocarburos, aseguradoras). Por el lado del comercio
exterior, se operó una asimétrica apertura económica, que redundó en un
cuantioso ingreso de importaciones. Todos estos cambios se aplicaron junto a
fuertes aumentos en las tarifas de servicios públicos y en los combustibles.
Por último, es menester reconocer que este conjunto de políticas orientadas a
interpelar a los mercados fue acompañado por tenues medidas a favor de sectores
sociales y asalariados como las transferencias, por única vez, a beneficiarios
de la AUH, devolución del IVA a jubilados, y la ampliación de la AUH a
monotributistas.
En los hechos, este conjunto de medidas
implicó un fuerte shock ortodoxo de carácter neoliberal. Todo el conjunto de
medidas posibilita ver un núcleo común: la redefinición del tipo o naturaleza
de Estado. Se trata de lograr una modificación radical respecto a la estructura
estatal heredada y reemplazar las políticas de corte regulatorio en diversos
planos (cambiario, comercio exterior, precios, inversiones, etc.) por el libre
juego de la oferta y la demanda, por la delegación de la regulación económica
en las fracciones del capital que poseen una mayor incidencia en la estructura
económica del país.
Estas medidas no son azarosas. La
alianza Cambiemos llegó al gobierno con el diagnóstico de que los problemas
macroeconómicos existentes al momento de asumir se debían, principalmente, a
tres factores: 1) la excesiva intervención estatal, 2) la sobre expansión del
consumo interno en base al nivel del salario de los trabajadores y 3) el
elevado gasto público. Consecuente con este planteo, se propuso el objetivo
explícito de poner en marcha un ajuste en el proceso económico. Y eso es lo que
grafican el conjunto de políticas mencionadas.
En línea con este diagnóstico, la
Alianza Cambiemos inició un nuevo ciclo de endeudamiento que se abrió con el
pago de la deuda externa litigada por los "holdouts". Esta decisión
vuelve a introducir a la economía dentro de un proceso de valorización
financiera acompañado por un fuerte proceso de ajuste de la economía interna.
Ya a principios de 2019 la ratio de endeudamiento, tanto con agentes privados
externos como órganos de financiamiento internacional (como el FMI), comienza a
presionar fuertemente los recursos con los que cuenta el Estado para cubrir sus
gastos, entre los que se encuentra el financiamiento educativo.
Financiamiento del sistema educativo. Promesas
de revolución educativa, ajuste por doble vía y endeudamiento
Durante la campaña presidencial de
Mauricio Macri se anunciaba un claro interés en generar un conjunto de reformas
en el sistema educativo, a tal punto que se comunicaba la intención de realizar
una “revolución educativa”, pero el periodo analizado no presenta cambios
relevantes en las políticas educativas. Se anunciaron en diferentes momentos un
conjunto de planes educativos como “el Plan Maestro” y “Secundaria 2030” que no
lograron registrar avances considerables. El área de Evaluación fue la única
que impulsó cambios como el reemplazo del Operativo Nacional de Evaluación
(ONE) por el Operativo Aprender. A su vez, un elemento de interés al
financiamiento educativo en este periodo es que
en el año 2017 el Ministerio de Educación nacional resolvió no llamar a
la paritaria nacional docente, incumpliendo la Ley de Educación Nacional.
Durante los cuatro años que atravesaron a esta gestión no
se han realizado cambios sustanciales en el marco normativo que organiza el
financiamiento educativo. No obstante, sí se registran algunas cuestiones
novedosas en la dinámica del financiamiento del sector.
Cuadro 5. Inversión consolidada en educación por
nivel de gobierno como porcentaje del PBI (2016-2019)
Fuente: Elaboración
propia en base a los datos de la Secretaría de Política Económica, del
Ministerio de Hacienda para los años 2016 - 2017 y a datos de Clauss y
Bucciarelli (2020) para los años 2018 - 2019.
Si seguimos los datos que muestra el
cuadro 5 podemos ver que la inversión consolidada en educación por nivel de
gobierno muestra cambios. En principio, la dinámica de 2016 a 2019 nos permite
ver que, a lo largo del periodo la inversión consolidada cae, pero esta caída
no es homogénea. En los primeros dos años la inversión consolidada registra una
caída en la inversión que realizan las provincias de 4,3% en 2016 a 4,2% en
2017, manteniéndose constante la participación a nivel nacional. En cambio, en
los últimos dos años la caída se acelera tanto a nivel de la participación
nacional como de las provincias, aunque en distintas proporciones. Por su
parte, Nación registra una caída de 0,2% en 2018 y 0,2% del PBI más en 2019. En
cambio, las provincias registran en conjunto una caída mayor que va de 4,2% a
3,8% puntos del PBI en 2018 y desciende a 3,7% en 2019 lo que muestra
efectivamente que a las provincias le fue mucho más difícil mantener su nivel
de inversión. Si miramos estos datos juntos a los del apartado anterior,
podemos ver que la relación entre la inversión y las metas de financiamiento
planteadas, en un principio, en la LFE y, posteriormente, en la LEN solo fueron
alcanzadas, como dijimos, en 2009 y 2015, comenzando ampliarse la brecha entre
las metas y la inversión a partir de 2016, pero sobre todo y de modo sensible a
partir de 2018 continuando en el 2019.
De principio a fin del periodo la
inversión educativa registra un desplome de aproximadamente un 17% en términos
reales (5,8% a 4,8% del PBI). No podemos dejar de notar que el momento en el
que el financiamiento del sector comienza caer sensiblemente es el momento en
el que el elevado nivel de endeudamiento público comienza a presionar
fuertemente los recursos con los que cuenta el Estado Nacional para afrontar
sus compromisos y, a su vez, momento en el que la economía nacional comienza un
periodo recesivo presionada, justamente, por el nivel de endeudamiento y las
tensiones cambiarias que se comienzan a expresar como devaluaciones recurrentes
de la moneda. Un elemento que permite entender las razones del desplome de la
inversión educativa, al menos - y principalmente - a la parte que concierne al
Estado Nacional está en la ratio entre la función de educación y la de deuda
pública en las cuentas del Estado nacional. En estos es posible observar que
hay un crecimiento exponencial de la deuda en todo este periodo de gobierno
que, según UNIPE (2018), pasan de tener una relación de 0,9 pesos a servicios
de deuda por cada peso destinado a educación a 3,3 pesos a servicios de deuda
por cada peso destinado a educación.
Conclusiones
En los 30 años analizados del
financiamiento del sistema educativo argentino hemos registrado tres períodos
políticos y económicos que han sido el contexto macro en el que, cada uno a su
modo, le ha impreso una dinámica particular al financiamiento del sector.
Todos, a su vez, han sido periodos políticos y económicos que han asumido
diferentes políticas para orientar el sistema educativo.
Los rasgos del periodo neoliberal se han
caracterizado por mantener una inversión educativa en crecimiento que muestra
un alza muy significativa pasando de un 3% a un 5% del PBI. Este incremento
tiene el antecedente de registrarse sobre el suelo que tocó el financiamiento
del sector en el contexto de crisis fiscal y financiera que afrontó el país a
fines de los ‘80. A su vez, el
crecimiento de casi 2 puntos porcentuales se dio en el proceso de transferencia
de servicios educativos secundarios y terciarios no universitarios del Estado
Nacional a las provincias, lo que implicó en los hechos una reducción sensible
del nivel de inversión que realizaba nación y su consecuente traslado hacia las
provincias. Esta transferencia implicó la consolidación de un proceso de
descentralización del sistema educativo que perdura hasta la actualidad con un
esquema federal de financiamiento al sector.
El colapso del modelo de la
convertibilidad se da de la mano de una caída de 1,5 puntos del PBI en el
sector educativo. Este proceso comienza a revertirse posteriormente en el
periodo neo-desarrollista, principalmente a través de la sanción en el año 2005
de la LFE 26.075 y posterior a 2010 bajo la normativa de la Ley de Educación
Nacional. Este proceso fue acompañado de un ciclo económico que tuvo como
rasgos principales la reactivación de la economía y un crecimiento económico
sostenido, que posibilitaron tanto recomponer los recursos públicos a
disposición del Estado como incrementar su intervención y participación en
distintas áreas de la sociedad. Si bien en este período se inició un proceso de
planificación de la estrategia para mejorar el financiamiento del sector por
unos pocos años, se continuó con el sistema descentralizado del período
neoliberal y no se logró revertir los desequilibrios fiscales entre las
jurisdicciones y el estado nacional.
El tercer periodo inicia a fines de 2015
y concluye a fines de 2019, registrando una notable reversión de los avances
alcanzados en la última década en términos de financiamiento del sector. Esto
puede observarse en la caída de 5,8% a 4,8% del PBI para educación en cuatro
años, descendiendo la participación tanto del estado nacional como de las
provincias. En este proceso no sólo hay que tener en cuenta el ajuste que
atraviesa el sector sino la disputa mayor que comienza a registrarse entre los
recursos públicos con que cuenta el Estado y las exigencias que le plantea al
gasto público el nivel de endeudamiento alcanzado. Además de este proceso, no
se volvió a planificar una estrategia de inversión con responsabilidades claras
para cada nivel de gobierno ni se revirtió la tendencia de desequilibrios
fiscales entre niveles de gobierno, ambos aspectos que ya venían
desarrollandose en el periodo anterior.
En cuanto a la participación del Estado Nacional vemos que
si bien aumentó un 25% la inversión en relación al PBI (de 1,2% a un 1,5%) lo
cual puede interpretarse como un interés de recuperar centralidad en el
financiamiento del sistema educativo, no se logró alcanzar la meta de financiar
en un 40% a educación. A su vez, este proceso de crecimiento de la inversión
comienza a revertirse en el último periodo estudiado, que lleva esta
participación del Estado Nacional de 1,5% del PBI en 2016 a un 1,1% en 2019.
Esta dinámica nos coloca ante un proceso en el cual avizoramos profundos
desafíos para cambiar la tendencia de los últimos años y mejorar el
financiamiento educativo con mayor participación del Estado Nacional.
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