POLITICAS
PARA EL ANDAMIAJE DE TRAYECTORIAS DE ESTUDIANTES EN LA ESCUELA SECUNDARIA EN LATINOAMÉRICA:
ESTRATEGIAS PARA GARANTIZAR EL DERECHO A LA EDUCACIÓN EN SOCIEDADES DESIGUALES
Pablo Daniel García[*] *
Universidad Nacional de Tres de Febrero, Argentina
Recibido: 13/08/2019 Aceptado: 30/11/2019
Resumen
El presente artículo expone los resultados de
una investigación que toma como objeto de estudio las políticas para el
andamiaje de trayectorias escolares en la escuela secundaria en Latinoamérica.
La investigación se basó en un estudio basado en una lógica cualitativa,
realizada con el Método Comparativo Constante. El trabajo de campo que se
considera en este artículo incluyó una selección de instituciones educativas
que se ubican en contextos de alta vulnerabilidad social en cinco países de la
región: Bolivia, Chile, Perú, Paraguay y Uruguay. Se realizó un relevamiento de
las problemáticas vinculadas a las trayectorias escolares de los estudiantes de
nivel medio que viven en contextos de vulnerabilidad y un mapeo y análisis de
las intervenciones que se realizan desde la política educativa para el
andamiaje de dichas trayectorias. Este artículo incluye, además de la
presentación de algunos elementos teóricos y metodológicos que guiaron la
investigación, una breve contextualización histórica de las políticas
socioeducativas en la región y una presentación de algunas tendencias en
relación al análisis de diferentes casos de países. Se analizan las estrategias
mapeadas en particular considerando dos pares de categorías que permiten
analizar las lógicas de intervención desarrolladas: focalización-universalismo
e intervención-autonomía.
Palabras claves:
Política educativa – Trayectoria escolar – Escuela secundaria – Latinoamérica -
Derecho a la Educación.
Abstract
This
article presents the results of an investigation that takes as an object of
study the policies for the scaffolding of school trajectories in secondary
school in Latin America. The research was based on a study based on qualitative
logic, carried out with the Constant Comparative Method. The field work
included a selection of educational institutions that are located in contexts
of high social vulnerability in five countries of the region: Bolivia, Chile,
Peru, Paraguay and Uruguay. A survey was carried out of the problems related to
the school trajectories of middle-level students living in vulnerable contexts
and a mapping and analysis of the interventions that are carried out from the
educational policy for the scaffolding of these trajectories. This article
includes, in addition to the presentation of some theoretical and
methodological elements that guided the research, a brief historical
contextualization of socio-educational policies in the region and a
presentation of some trends in relation to the analysis of different country
cases. The mapped strategies are analyzed in particular considering two pairs
of categories that allow analyzing the intervention logics developed:
focus-universalism and intervention-autonomy
Keywords: Educational
Policy – School Career – Secondary School – Latin America – Right to Education.
Introducción
Las
trayectorias escolares dan cuenta de los recorridos que realizan los sujetos en
el sistema escolar. Resulta pertinente recuperar la distinción de Terigi (2009)
entre trayectorias teóricas y reales. Las trayectorias teóricas expresan
recorridos de los sujetos en el sistema educativo que siguen la progresión lineal
prevista por éste en los tiempos marcados por una periodización estándar. Las
trayectorias reales de los sujetos pueden tener itinerarios frecuentes o
probables, coincidentes o próximos a las trayectorias teóricas. En las
trayectorias escolares reales es posible identificar itinerarios que no siguen
los caminos ideales pensados y que toman modos heterogéneos, variables y
contingentes (Terigi, 2007). Estos fenómenos particularmente son importantes de
considerar al momento de analizar los recorridos por el sistema educativo de
los estudiantes que provienen de contextos vulnerables.
Durante
mucho tiempo se supuso el origen individual de las dificultades en el tránsito
por el sistema educativo. Este modelo de responsabilidad individual generó
mecanismos de diagnóstico, derivación y recuperación de los niños considerados
en dificultad y consecuentes procesos de etiquetamiento y segregación, que
buscaban encontrar el “fracaso” en fallos cognitivos o bien en la condición de
origen de los estudiantes (Terigi y Baquero, 1997). Si bien se sostuvo el
origen individual de las dificultades en el sistema educativo, en Latinoamérica
en los años ‘80 se produce un giro en las formas de intervención sobre el
problema a partir de empezar a considerar las condiciones sociales asociadas al
fracaso escolar. Los procesos de recuperación democrática que tuvieron lugar en
muchos países de la región fueron acompañados por una vasta reflexión sobre el fracaso escolar y la mirada comenzó a
ponerse en las condiciones de desigualdad social (Kachinovsky
y Gabbiani, 2013). Evitar el fracaso escolar comenzó
a ser asunto de políticas sociales de atención a la niñez y la juventud y de
políticas educativas compensatorias de las desigualdades (Terigi, 2009).
Ahora
bien, los avances en la investigación educativa sobre estas temáticas hoy en
día permiten comprender que la desigualdad social es parte de la explicación
del fracaso educativo, pero no lo explica totalmente. Si bien resultan de vital
importancia las ayudas sociales para andamiar el paso por la escolarización de
los sectores más pobres, investigaciones recientes en el campo demuestran que
existen barreras u obstáculos al interior de la propia institución escolar que
derivan en situaciones del llamado fracaso escolar. Siguiendo a Serulnikov (2008), hay responsabilidad institucional de las
escuelas y del sistema educativo en general en la propia sentencia de fracaso.
Las escuelas comienzan a asumir la responsabilidad de que niños, niñas y
jóvenes no aprendan e incluso, a veces, que no concluyan el ciclo escolar. A la
vez, en los últimos años, las categorías de inclusión y exclusión han ganado
terreno para explicar estos fenómenos que suceden al interior de las
instituciones escolares. Cada vez más se pone el foco en prácticas y acciones
desarrolladas al interior de las propias instituciones para comprender los
resultados que los estudiantes tienen. Las posibilidades de los jóvenes y
adolescentes de aprender en la escuela dependen cada vez menos de las
capacidades que supuestamente portan (o les faltan) y más de las
particularidades de la situación educativa y de las condiciones pedagógicas en
que tiene lugar su escolarización (Terigi, 2009). Por lo cual, problemáticas
tales como repitencia, sobreedad, ausentismo, abandono, están asociadas más que
al fracaso escolar individual, a persistentes puntos críticos del sistema
educativo. La inclusión educativa, condición para el pleno cumplimiento del
derecho a la educación, supone que se haga efectiva la asistencia a la escuela
de todos los que se encuentran en edad escolar, que los centros escolares
garanticen la calidad del servicio brindado, que la formación sea compartida
con otros sin que por ello anule las singularidades y la cultura local, ni
codifique como única cultura autorizada la de algunos sectores sociales
(Terigi, 2009). La investigación realizada tuvo como objetivo el análisis de
las políticas que se desarrollan en un grupo de países de Latinoamérica para el
logro de trayectorias continuas y completas en el paso de los estudiantes de
sectores vulnerables por la escuela secundaria.
En
términos metodológicos, la investigación en la que se basa este artículo se
organizó a partir de una lógica cualitativa (Achili, 1992), a partir de la
construcción de un trabajo basado en la inducción analítica para la búsqueda de
la generación de teoría y la comprensión de la realidad y tuvo como herramienta
principal el Método Comparativo Constante diseñado por Strauss y Corbin (1991). Se optó por Latinoamérica como campo de
trabajo para tener una mirada de la diversidad de la región. La aspiración fue
lograr una mirada que transite por diversidad de contextos para mostrar la
complejidad del fenómeno estudiado en una selección de países de la región. El
trabajo de campo se basó en entrevistas a directores y equipos de gestión de
instituciones de nivel secundario. Quedaron incluidas en el estudio 38
instituciones educativas del nivel medio de 7 países de la región (6 de Chile,
5 de Bolivia, 5 de Perú, 6 de Ecuador, 5 de Paraguay, 7 de Argentina y 4 de
Uruguay), visitadas en 2015 y 2016. El abordaje de campo en cada institución
supuso una estadía breve (de 2 a 3 días) a fin de combinar diversas técnicas de
recolección empírica. Las entrevistas realizadas fueron complementadas con
relatos en profundidad de experiencias de la vida institucional, lecturas de
documentación generada por la propia institución vinculada a acciones y/o
proyectos de inclusión educativa y análisis de normativa oficial que se vincula
a las políticas educativas consideradas. En este artículo se consideran las
experiencias seleccionadas en Chile, Bolivia, Paraguay, Perú y Uruguay.
La intervención
en lo socioeducativo desde comienzos del milenio: breve historización de las
políticas en la región
Los años noventa en Sudamérica
han sido tiempos de cambios en lo que se refiere a la configuración de los
Estados Nacionales y de su accionar, las políticas públicas. Es posible afirmar
que la década del noventa fue escenario de la consolidación de la
transformación estructural de la relación estado y sociedad, que es expresión
de un profundo cambio político, cultural y económico en la región. Dicha
transformación ha sido denominada neoliberal y está asociada al inicio de un
nuevo ciclo de acumulación capitalista con procesos de reajuste y sobre todo de
reforma del estado en los países latinoamericanos, que se bosquejaron con las
dictaduras de los setenta y se expresaron plenamente en los 90. En estos años,
el Estado transitó complejos procesos de cambio asociado a las ideas de “desaparición del estado”, “retiro” o “reducción”. Sin embargo, a pesar de que cambió, el estado no
desapareció, sino que reconfiguró su rol. Esto se desarrolla en la región en
simultáneo con un abrupto incremento de la pobreza de la población, y agravando
tal situación, una indudable polarización de la desigualdad en la distribución
de los recursos económicos y del acceso a los bienes culturales. En este
contexto aparece un replanteamiento de la relación estratégica entre el
progreso y la educación. Se instala entonces como consigna para la
planificación de las políticas educativas de la década la idea de “Educación para Todos” y comienza un
proceso arduo de creación de consensos al interior de los Estados para
establecer políticas de reforma educativa. Se inauguraba así una nueva ola
reformista en Sudamérica, para la cual resultó fundamental el apoyo del Banco
Interamericano de Desarrollo a través de la creación del PREAL -Programa de
Promoción de la Reforma Educativa en América Latina- (Gajardo, 1999). Ejemplos
de políticas de esta época pueden considerarse el “Programa 900 Escuelas en
Chile” o el “Plan Social Educativo” en Argentina. Ambos, dan cuenta de la
estrategia típica en la época para el de trabajo con poblaciones vulnerables en
la región: para seleccionar beneficiarios, la focalización a partir de procesos
de discriminación positiva y luego, una lógica de provisión (provisión de
textos y materiales de instrucción, bibliotecas, otros recursos), extensión de
la jornada escolar, incremento de horas de clase y en menor medida, programas
de innovación pedagógica y de reforma curricular (Gajardo, 1999). Los
mencionados planes constituyen ejemplos paradigmáticos de políticas focalizadas
compensatorias como forma de intervención estatal. Se proponen compensar las
desigualdades de origen de los estudiantes concentrando los recursos en la
“población objetivo” (los más pobres entre los pobres) y se fundan en el
principio de equidad, concebida como no dar lo mismo a quienes no son iguales (Feldfeber y Gluz, 2011).
Años después de la primera
implementación de las reformas, caracterizadas por un anti-estatismo radical,
surgen nuevas orientaciones. Con el “Informe sobre el Desarrollo Mundial” de
1997 el Banco Mundial expresa un giro con respecto a las reformas de los
noventa: el estado deja de ser causante de todos los obstáculos para el
desarrollo y se reconocen en él, ventajas. Se inicia a partir de entonces una
revalorización de lo estatal en un sentido general y de sus capacidades e
instituciones. Así, el escenario latinoamericano que se esboza a partir del
2000, cambia con la presencia de varios gobiernos en Latinoamérica
caracterizados como progresistas o de centroizquierda, va a implicar ciertos
rasgos en lo que respecta a continuidades y rupturas con respecto a las
reformas de los 90. Si durante gran parte de las décadas de los ochenta y
noventa, la planificación estatal fue reemplazada por programas o proyectos
específicos, muy limitados, con financiamiento internacional, a principios del
nuevo milenio, con una mirada crítica a este modelo, se volvía a repensar el
rol del Estado en la planificación. La planificación recupera su rol en la
construcción de políticas educativas. La propuesta de un modelo renovado de
planificación, más dinámico, consiste en asumir metodologías que tengan en
cuenta los constantes cambios y la rapidez de los procesos sociales y
económicos (Fernández Lamarra, 2006).
Aparecen entonces a comienzos de
los años 2000 grandes planes nacionales que tienen como objetivo alinear la
planificación educativa con los objetivos de la “Educación para todos”. El “Proyecto
Educativo Nacional, políticas y metas prioritarias 2006-2011” de Perú, el “Plan
Nacional Educación para Todos, Período 2003-2015” de Ecuador o el Plan
Educacional Ñandutí, del Paraguay pueden ser algunos ejemplos de estos grandes
planes nacionales. Estas “macroplanificaciones” de política educativa son construidas
desde el nivel central de conducción del sistema (los ministerios), a veces con
consulta y/o procesos de consenso con jurisdicciones y organizaciones de la
sociedad civil, donde se fijan metas para el desarrollo de cada sistema
educativo, objetivos, estrategias, prioridades de financiamiento, entre otras
cuestiones. Estos grandes planes, en general, permiten poner “en agenda” temáticas,
dar cuenta de las prioridades del periodo y garantizar algunos acuerdos
políticos.
A la vez, en paralelo a estos
planes nacionales desarrollados en cada país de la región, han llevado a cabo
procesos de institucionalización de la gestión de políticas para sectores vulnerables
en el ámbito de los ministerios del sector. Se conforman así equipos técnicos
específicos dentro de la estructura ministerial y responsables políticos de
atender las problemáticas vinculadas a la pobreza / desigualdad social. Por
ejemplo, se ha creado en Perú, en el ámbito del Ministerio de Educación, la
Dirección Nacional de Becas y Crédito Educativo; en Chile la Junta Nacional de
Auxilio Escolar y Becas (JUNAEB) o en Ecuador la Subsecretaría de Calidad y
Equidad Educativa, de la cual depende la Dirección Nacional para la Democracia
y el Buen Vivir. Esta institucionalización contribuye a la continuidad de las
políticas que desde estas dependencias se desarrollan y su interconexión con
otras áreas del estado.
Las estrategias
para la mejora de las trayectorias escolares en las escuelas secundarias
en la región
La caracterización realizada en
los párrafos precedentes permite conocer las bases y algunos de los debates
sobre las que se asientan las políticas que actualmente se desarrollan en la
región para garantizar el Derecho a la Educación, en particular de los sectores
más vulnerables. A continuación, se presenta un análisis de las estrategias
implementadas en un grupo de países de la región para andamiar las trayectorias
escolares en la escuela secundaria. Cada Estado, a partir de las políticas que
desarrolla, genera múltiples intervenciones que dan cuenta de sus prioridades y
de sus preocupaciones. Se consideran en particular los casos de Chile, Bolivia,
Paraguay, Uruguay y Perú.
El trabajo de campo realizado en
los Liceos de Chile y su posterior análisis permite dar cuenta de algunos
rasgos de las políticas desarrolladas en dicho país para el andamiaje de las
trayectorias escolares en la escuela secundaria. Se trata de una lógica de
intervención con un fuerte componente de focalización. La misma se manifiesta,
en primer lugar, en la provisión de diferentes tipos de becas organizadas según
diferente población destinataria y una clasificación previa de todos los
estudiantes como “prioritarios” o “vulnerables”. Aquí el “poder de
nombramiento” de la escuela se manifiesta en plenitud (Kaplan, 2006). El
complejo andamiaje conceptual del sistema de asistencia escolar en Chile se
organiza a través de una particular forma discursiva con su respectivo sistema
de clasificación y nominación. La sentencia a algunos estudiantes como
vulnerables, y a otros como prioritarios son expresiones de este tipo de
operaciones del lenguaje sobre la realidad social. Sería de mucho interés
analizar en qué medida la evaluación y calificación que realizan los docentes
no queda atrapada en estas categorizaciones. Resulta de interés destacar que
las distinciones a partir de las cuales se establece una división de los
estudiantes incorporaron ya desde su génesis cualidades y virtudes no
exclusivamente escolares sino también
sociales, familiares, y de otras esferas (Kaplan, 2006). Con la misma lógica de
nombramiento/clasificatoria se designa a algunos liceos los cuales, por el tipo
de población a la que atienden, quedan en el marco de la denominada Ley SEP
(Ley de Subvención Escolar Prioritaria). A los liceos que concentran gran
cantidad de estudiantes vulnerables y prioritarios se los denomina focalizados
y es muy sencillo encontrar la nómina para ciudad de cada uno de ellos. Resulta
importante considerar este aspecto y analizar en qué medida esto no genera una
situación de segregación/estigmatización hacia estas instituciones.
El Programa de Alimentación
Escolar (PAE) de Chile funciona con la misma lógica de focalización: solo
pueden acceder los estudiantes focalizados de acuerdo a su condición de
vulnerabilidad. Actualmente solo participan del PAE los estudiantes de familias
que pertenecen al 60% más vulnerable de la población o con mayor desventaja
socioeconómica según el “Registro Social de Hogares”. Con el “índice de vulnerabilidad”
de estudiantes por establecimiento, la infraestructura disponible y el dato de
su matrícula, la JUNAEB determina la cantidad y tipo de raciones que recibirá
el colegio. Así, otra operación de nombramiento aparece: estudiantes que
reciben el almuerzo escolar y estudiantes que no acceden al mismo.
Resulta interesante agregar
también que con la misma lógica de focalización se desarrollan otras dos
intervenciones muy importantes en términos del cumplimiento efectivo del
Derecho a la Educación en Chile: el Programa de Integración Escolar (PIE) –para
estudiantes con discapacidad- y el Programa de Educación Intercultural
bilingüe. El Programa de Educación Intercultural Bilingüe, por su lado,
funciona exclusivamente en las escuelas y liceos donde estudian niños y niñas
de los pueblos indígenas del país. La focalización en un determinado tipo de
instituciones aparece nuevamente, con las limitaciones que esto supone. En
lugar de promover un sistema educativo capaz de incluir a los pueblos
originarios, generando acciones de sensibilización e innovación curricular en
todas las instituciones del país, específicamente se concentra en aquellas
instituciones a las que asisten estos sujetos.
Podría
sintetizarse la estrategia de Chile como un modelo altamente focalizado con un
componente fundamental de provisión de recursos y un escaso desarrollo de
modelos pedagógicos alternativos. En el modelo chileno además el desarrollo de
propuestas institucionales de inclusión/retención tiene un rol central, pero
con un alto componente de control de parte de instancias centrales de la
administración educativa a través de la provisión de fondos y su rendición de
cuentas.
Bolivia: la transformación de la escuela secundaria centrada
en la comunidad
Ante un contexto histórico
signado por la dominación de una minoría mestizo–criolla durante los siglos XIX
y XX, el ascenso de Evo Morales en 2005 a la presidencia de Bolivia representó
un cambio radical tanto en términos políticos como simbólicos. La llegada al
poder de un presidente indígena proveniente de las filas del sindicalismo
campesino inició un nuevo camino hacia la integración y el respeto a la
diversidad (Efrón, 2013). En el ámbito educativo,
este cambio se plasmó con la sanción en diciembre de 2010 la Ley de la Educación
Nº 70 Avelino Siñani–Elizardo Pérez. Su nombre explicita las bases sobre las
que se pretendía fundamentar la configuración de un nuevo sistema educativo: la
experiencia de la Escuela–Ayllu de Warisata de 1931–1937. Esta experiencia se
basó en el reconocimiento de las tradiciones de las comunidades indígenas y se
convirtió en un modelo de lucha contra la omisión, abuso y opresión. Sus
principios fueron la complementariedad y reciprocidad entre la comunidad y la
naturaleza (Mamani Cussy, 2011). La nueva legislación
boliviana busca recuperar la orientación de Warisata, en el caso del nivel medio, a través de la redefinición
de la educación secundaria como Educación Secundaria Comunitaria y Productiva.
La Escuela Secundaria Comunitaria y Productiva implica el lugar el desarrollo
de un modelo de gestión escolar comunitario, que se ejecuta a partir de la participación democrática y de la construcción
de consensos, donde la comunidad está comprometida con la gestión
educativa para fortalecer el desarrollo de sus capacidades, habilidades y
valores comunitarios en convivencia armónica con la naturaleza. Además, se
plantea el desarrollo de una propuesta productiva en el marco escolar, que
desarrolle conocimientos en relación directa con el trabajo y la producción
material e intelectual científica y tecnológica. Ambas dimensiones (la
comunitaria y la productiva) están vinculadas dado que se espera que el
Proyecto Socio-productivo que arma cada institución educativa surja de un
diagnóstico y trabajo con un alto grado de implicación de la comunidad. Se
espera que la comunidad de referencia de cada institución educativa participe
en la organización del trabajo para elaborar el proyecto, en el proceso de
análisis e identificación de los problemas, en las necesidades sobre los que va
a trabajar el proyecto, en la definición del Plan de Acción y por último la
redacción y socialización del documento del proyecto. El componente
participativo hace único a cada proyecto socio productivo.
La transformación de la escuela
secundaria en Bolivia supone algunas variaciones del régimen académico muy
notorias que apuntan al sostenimiento de trayectorias escolares de los
estudiantes, en particular aquellas referidas a la evaluación de los
aprendizajes. Se buscó un cambio radical con respecto a la evaluación,
tradicionalmente enfocada en el aprendizaje de contenidos de manera memorística
y en la capacidad de los estudiantes de retener información. También en este
sentido se busca romper con la auto-referencialidad de la escuela y con la
lógica meritocrática que trae aparejada la medición. El nuevo modelo de
evaluación no la limita a la mera medición de la acumulación de conocimiento y
actitudes centradas en la escuela como esfera separada del contexto más amplio
del que forma parte. Otro aspecto
sustancial de la transformación educativa en Bolivia se refiere al cambio
curricular. A partir de la Ley de la Educación “Avelino Siñani–Elizardo Pérez”
por primera vez en la legislación educativa boliviana se incorpora la
importancia de la cosmovisión, conocimientos y saberes de los pueblos
originarios como base de la educación nacional (Cajías
de la Vega, 2013). A fin de considerar su influencia en las trayectorias
escolares y particularmente en la experiencia escolar de los estudiantes, resulta
de interés que los principios sobre los que se construye el nuevo marco
curricular para la Educación Secundaria Comunitaria y productiva aspiran a la
concreción de una educación intracultural, intercultural y plurilingüe. Este
nuevo tipo de abordaje educativo se realiza a partir de recuperación de saberes,
conocimientos y lenguas propias de las naciones indígenas, originarias y campesinas,
promoviendo su vínculo con otras culturas.
Vale destacar que todas las
intervenciones identificadas en las unidades educativas visitadas en Bolivia
son universales en el sentido de que surgen de políticas educativas pensadas
para todas las instituciones del nivel. En lo que respecta a la provisión de
recursos para los estudiantes, apenas incluye el Bono Juancito Pinto, un bono
de ayuda que se entrega a todos los estudiantes de un rango etario más allá de
su situación económica familiar. Del mismo modo, todos los estudiantes son
beneficiados por igual por el Programa de Alimentación. Podría pensarse a Bolivia a partir de una lógica de intervención donde
predominan las intervenciones universales, que abarcan a todas las
instituciones del nivel por igual y con el foco puesto en la transformación
curricular e institucional de las unidades educativas, y con baja transferencia
de recursos directos a los estudiantes. Se observa así mismo la asignación de
un lugar estratégico destacado a las comunidades locales.
Perú: el incipiente desarrollo de políticas para la mejora
de las trayectorias escolares
A
partir del análisis de los testimonios recolectados en el trabajo de campo, en
el caso de Perú la preocupación por el sostenimiento de trayectorias escolares
no aparece como una problemática priorizada en las instituciones. A nivel de
política educativa aparece un programa principal que concentra las innovaciones
en el nivel secundario: la Jornada Escolar Completa (JEC). Es posible
considerar este programa como planificado para lograr una cobertura universal
en el nivel, pero con una aplicación progresiva, por lo cual, se enmarca dentro
de los denominados “programas transversales” (Jacinto y Freytes
Frey, 2004). En el 2015 el programa inició con una aplicación a 1000 colegios
de gestión pública y en 2016 se extendió a otros 600 (de un total de casi 6000
en todo el país, que esperan cubrirse en su totalidad para el 2021). El
programa JEC incrementa en 10 horas pedagógicas semanales el horario escolar,
aumentando el tiempo de instrucción en áreas como Matemática, Inglés, Educación
para el Trabajo, entre otras. Incluye acompañamiento al estudiante a través de
un sistema tutorial y de reforzamiento pedagógico. Del mismo modo, brinda a
docentes herramientas como cuadernillos sobre unidades didácticas y
capacitaciones para integrar el uso de tecnologías al proceso de enseñanza y
aprendizaje. Supone además una nueva organización de los tiempos escolares dado
que además de incrementar la cantidad de horas del horario escolar, el tiempo
pasa a ser destinado a otras funciones: los profesores deben organizar su
horario incluyendo, además de las horas destinadas a las clases, horas
destinadas a la planificación colegiada de las asignaturas, atención a
estudiantes y padres de familia, revisión de materiales, entre otras
actividades.
La JEC
incorpora un uso innovador de los espacios escolares dado que los estudiantes
se movilizan por diferentes aulas a lo largo de la jornada (las aulas ya no se
asignan a los grupos de estudiantes sino a las disciplinas por lo cual las
actividades de un mismo grupo a lo largo del día varían de aula 3 o 4 veces). Otro
de los dispositivos que incluye la JEC para el acompañamiento de las
trayectorias escolares de los estudiantes es el de la “Acción Tutorial
Integral” (ATI). Para su implementación, se ha ampliado la hora de tutoría
grupal a dos horas y se ha previsto un tiempo y espacio para realizar la
tutoría individual. Asimismo, se han seleccionado docentes para que desarrollen
la función de Coordinadores de Tutoría, y para el desarrollo de sus actividades
se le ha asignado dieciocho horas para labores de acompañamiento a docentes y
tutores. El espacio ATI, que incluye la asignación de un horario específico en
el cronograma escolar, se encuentra pautado minuciosamente desde el nivel
central (con cada una de las clases ya planificadas de antemano para abordar
temáticas especificas). Esto le resta autonomía a un espacio que podría
adaptarse a las diferentes situaciones de cada comunidad educativa. Además, el
modelo de JEC incluye los cargos de psicólogo y/o trabajador social para
trabajar con la comunidad educativa.
Un aspecto
a destacar de las estrategias identificadas en Perú para la mejora de las
trayectorias escolares es la ausencia de políticas de provisión de recursos
directos a los estudiantes para compensar las desigualdades de partida con la
que los estudiantes llegan al sistema educativo. No se han identificado
políticas de provisión de útiles o libros para el nivel secundario, tampoco de
otro tipo de recursos. Las estrategias identificadas en Perú se inscriben en
una autonomía parcial, con espacios para el trabajo de cada institución
educativa adaptado a su realidad. Podría afirmarse que en Perú existe un
desarrollo aún muy incipiente de políticas que buscan el acompañamiento de las
trayectorias escolares, muy por el contrario, hay un fuerte énfasis puesto en la calidad educativa a través de
diferentes programas. El proyecto de Jornada Escolar Completa aparece como la
iniciativa principal pero su implementación parcial y aún en curso no permite
evaluar todavía sus resultados.
Paraguay:
intervenciones aisladas y un incipiente debate sobre las trayectorias escolares
En el caso de
Paraguay, una política central desarrollada recientemente por el Estado para la
inclusión educativa ha sido la gratuidad escolar. Hasta el año 2010, en
Paraguay, el Estado garantizaba únicamente la gratuidad de la educación escolar
básica (1º al 9º grado). Recién en 2010 se estableció la gratuidad de la
educación media. Esto ha significado un profundo impulso a la concreción del
Derecho a la Educación de los jóvenes y los adolescentes paraguayos. La Ley
4088/10 establece la obligatoriedad y gratuidad de la educación inicial y la
educación media en los establecimientos públicos, garantizando el derecho a una
educación integral, permanente y equitativa (Ortiz, 2014).
Junto con la
obligatoriedad y gratuidad escolar se pusieron en marcha programas de apoyo a
la gratuidad de la educación en Paraguay. Entre ellos se destacan el Programa
de Complemento Nutricional -para asegurar una base mínima alimentaria- y el
Programa de Útiles Escolares, para todos los niveles del sistema educativo, que
propone asegurar los medios e insumos para el trabajo escolar. Se espera que
los programas de apoyo a la gratuidad sirvan de atracción y retención en el sistema
educativo (Ortiz, 2014). Posteriormente se agrega otra intervención en pos de
eximir de costos familiares: la posibilidad de gestionar boletos gratuitos en
el transporte público. Un aspecto importante a destacar es que, si bien estas
estrategias de provisión directa de recursos a los estudiantes se desarrollan
en todo el país, el Estado Nacional está a cargo solo de las acciones
desarrolladas en las instituciones educativas de Asunción y el resto es
responsabilidad de los gobiernos locales, lo cual puede generar disparidades
vinculadas a las desigualdades económicas entre jurisdicciones.
Otro cambio reciente
en la educación media en Paraguay se basa en modificaciones en el régimen
académico: se instaló en el último curso de la escuela secundaria la evaluación
por proyecto (es decir, el desarrollo de un proyecto educativo que ponga en
juego las competencias desarrolladas por cada estudiante durante su paso por la
escolaridad). Otro dispositivo que complementa esta transformación curricular
son las denominadas “clases de retroalimentación”, espacios para la
recuperación de contenidos para aquellos estudiantes que no han aprobado en
tiempo y forma las evaluaciones realizadas.
Es particularmente de interés
para dar cuenta del sostenimiento de las trayectorias escolares en las escuelas
paraguayas, la función de los profesores guías. El rol del Profesor guía
resulta estratégico como núcleo articulador de las interacciones educativas;
ejerciendo la mediación en las relaciones internas -entre estudiantes y docentes
y directivos- y externas de la institución -entre docentes y directivos y la
familia- (Méndez, 2008).
Un último aspecto a destacar para
el caso de Paraguay es el denominado Programa de Nivelación de los Aprendizajes
para estudiantes con sobreedad. El objetivo de esta línea de acción es ofrecer oportunidades
educativas con calidad a estudiantes con rezago escolar a partir de la
generación de una estrategia con acciones temporales para erradicar la sobre
edad y acciones preventivas para combatir la repitencia y la deserción escolar.
Para nivelar a los estudiantes se ha desarrollado un programa de competencias
básicas a partir de materiales bilingües para estudiantes y materiales para
docentes (documentos, guías y material fungible). Esta estrategia genera una
alteración en la organización del tiempo escolar y genera un nuevo espacio de
formación para la aceleración de las trayectorias demanda la selección de las
capacidades fundamentales para trabajar durante el período.
Las estrategias relevadas para la
mejora de las trayectorias escolares en Paraguay son escasas. Existen apenas
algunos aportes de recursos para los estudiantes, un dispositivo de
acompañamiento para los estudiantes en su paso por el nivel secundario y
algunas estrategias de innovación pedagógica con un desarrollo aún en
construcción. Por ello, la situación de Paraguay en relación a la búsqueda de
la mejora para las trayectorias escolares del nivel secundario podría
caracterizarse como en gestación, con algunas intervenciones de innovación pedagógicas
aisladas que le han permitido empezar a contener la repitencia y desarrollar
acciones sistémicas de acompañamiento de los estudiantes durante su paso por el
nivel secundario. En este sentido, la labor de los profesores guía (y su
formación específica para la orientación de estudiantes) resulta crucial en las
instituciones educativas contemporáneas. La cobertura universal de la enseñanza
se volvió un imperativo de la política pública durante la reforma educativa al
igual que la promoción de la calidad, aunque en los hechos el público concurrente
de los sectores desfavorecidos quedó librado a su suerte, bajo el supuesto
arbitraje de los méritos (Ortiz, 2014). Este es uno de los problemas
principales del sistema educativo paraguayo que, a pesar de los cambios
institucionales, curriculares y pedagógicos, mantiene una diferenciación
escolar entre sectores sociales, demostrándose que el acceso educativo no es lo
mismo que las condiciones sociales de acceso, es decir, la igualdad de
oportunidades en el acceso se vuelve desigualdad de resultados en el desempeño
(Ortiz, 2014).
Uruguay y su apuesta al tiempo extraescolar como estrategia
de retención
Con miras a desarrollar un
sistema educativo inclusivo, en Uruguay se han planificado y desplegado
diversas estrategias que buscan atender las trayectorias escolares reales de
los estudiantes en el nivel medio. El sistema educativo en Uruguay se
caracterizó desde principios del siglo XX por ser altamente inclusivo dado su
carácter laico y gratuito (Barcos, 2007). Desde su nacimiento a fines del siglo
XIX hasta 1935 que se establece como un ente autónomo del Estado, la Enseñanza
Secundaria estuvo bajo la jurisdicción de la Universidad de la República. Y a
partir de esa fecha es administrada por el Consejo Educación Secundaria
(Barcos, 2007). Por otra parte, hasta el año 1972 la obligatoriedad de la
educación estaba dada por los 6 años de la escolaridad primaria. En ese año, se
agregan 3 años, luego durante los años de la dictadura se extiende la
obligatoriedad por 12 años, pero con una reducción del gasto en educación y la
destitución de cientos maestros y profesores y se inicia la implementación un
ciclo básico de carácter obligatorio (Barcos, 2007).
En lo que respecta a las
estrategias identificadas para la mejora de las trayectorias escolares en el
trabajo de campo realizado en Uruguay, pueden considerarse al menos cuatro
tipos de intervenciones asociadas a estrategias de provisión directa de
recursos a los estudiantes: el Programa de Alimentación Escolar, el Programa de
boletos estudiantiles, el Plan Ceibal y el Programa Compromiso Educativo. A
partir del 2007 se puso en práctica un plan de cobertura universal en la
enseñanza pública, con la aspiración de asistir al proceso de aprendizaje a
partir de un uso intensivo de estas tecnologías y de eliminar la desigualdad de
acceso a ellas en los niños del país. A este plan se lo denominó Plan Ceibal
-Plan de Conectividad Educativa de Informática Básica para el Aprendizaje en
Línea- (Rivoir y Lamschtein,
2012). La laptop que se brinda a los estudiantes fue especialmente diseñada
para estudiantes, quienes son los dueños de la computadora y, por tanto, lo
llevan consigo a sus hogares. Esta experiencia significó otra apuesta a la
innovación, ya que no solo lo usan en el aula, sino también fuera de ella. En
su lanzamiento oficial fue presentado como una iniciativa para la inclusión
social, orientada a facilitar el acceso a la información computarizada y el
trabajo en red entre los hogares, así como entre estos y
los maestros y escuelas (Rivoir y Lamschtein, 2012). Su alcance prácticamente universal en la educación
pública fue uno de sus mayores logros y lo transformó en un plan de referencia
para la región (Rivoir y Lamschtein,
2012).
Por otra parte, el Programa Compromiso
Educativo (PCE) constituye una política iniciada por la administración del Presidente
Mujica en 2011. Su objetivo es aumentar la probabilidad de finalización de la
educación media. Al igual que otros programas en Uruguay, es de tipo
interinstitucional y su diseño incluye tanto incentivos extrínsecos como
intrínsecos a través de un componente de transferencia monetaria condicionada
(beca), un acuerdo educativo entre el beneficiario y los términos del programa,
y un componente de referencia entre pares (Fernández y Pereda, 2010). El PCE, a
diferencia de otros programas de becas, posee un acuerdo educativo, que supone
un plan consensuado de seguimiento particular a cada uno de los becarios. Este
plan pretende ser un instrumento de monitoreo de la integración del estudiante
en los distintos espacios (aula, centro educativo y espacio de referencia), así
como asistencia del estudiante y participación en las diversas actividades
curriculares y no curriculares (DINEM, 2013). Por otra parte, el “Espacio de
referencia entre pares” es probablemente el componente más novedoso en
compromiso y ha sido definido como instancias de encuentro y aprendizaje, donde
un grupo de estudiantes avanzados, acompañan y apuntalan a estudiantes noveles.
Estos espacios buscan avanzar en la filiación -en términos de Castel (1995)-
del estudiante en la institución. Permiten una comprensión más integral de la
problemática de los distintos estudiantes que reciben beca, y esto puede llegar
a movilizar otro tipo de apoyos que van más allá de los componentes formales
del programa (Fernández y Pereda, 2010).
Uruguay avanzó en el desarrollo
con estrategias de innovación pedagógica. Específicamente en este punto,
resulta de interés destacar dos programas: el Programa de Liceos con Tutorías y
el Programa de Tiempo Extendido. En relación con el Programa “Liceos con
Tutorías”, surge a partir de un programa antecedente, el “Programa de Impulso a
la Universalización” (PIU) que el gobierno de Uruguay puso en marcha en 2008
con el fin de atender a los estudiantes en mayor riesgo de fracaso para la mejora
de sus trayectorias de los estudios secundarios. Se focalizó en los liceos con
los resultados más críticos. Luego el programa cambió su nombre a “Proyecto
Liceos con horas de tutorías”. Bajo este nuevo formato, el programa tiene el
doble objetivo de mejorar los resultados educativos en los centros de ciclo
básico que presentan mayores índices de repetición y desvinculación, y apoyar a
los docentes en la búsqueda de estrategias que permitan adecuar la enseñanza a
la realidad de los jóvenes (INEED, 2016). Consiste en tutorías por asignatura
para los estudiantes con más dificultades educativas. Además, en cada centro
que participa del programa se designa un profesor coordinador pedagógico, se
realiza una instancia mensual de coordinación de todo el equipo docente del
centro y hay partidas monetarias para alimentación (meriendas), útiles
escolares y vestimenta.
Por otra parte, el Programa
Tiempo Extendido (PTE) habilita una serie de innovaciones en el marco de las
prácticas pedagógicas de los liceos uruguayos. El PTE apuesta a promover la
educación como un proceso integral que vincula la educación formal con la no
formal, al liceo con la comunidad, a través de una propuesta pedagógica
abierta, construyendo y consolidando una red de interacciones entre el centro
educativo y su entorno. La concreción efectiva del Derecho a la Educación
supone reconocer que cada sujeto es único en su trayectoria de aprendizaje y
por ello es necesario atender a la multiplicidad de situaciones y propender al
planteo de una diversidad de propuestas educativas. La propuesta de tiempo
extendido para los liceos, extiende el tiempo pedagógico y resignifica los
espacios educativos que buscan ofrecerle a los adolescentes y jóvenes
oportunidades para su formación integral. También se plantea la necesidad de
trabajar en duplas o tríos docentes desde la interdisciplinariedad y el trabajo
colaborativo (Rodríguez, 2014). En los liceos de tiempo extendido el currículum
se organiza en núcleos de saberes que superen los límites de las asignaturas. A la vez,
se contempla la diversidad de los
estudiantes ofreciéndoles diferentes dispositivos de enseñanza y aprendizaje
que atiendan edades, contextos institucionales y materiales educativos específicos.
Los talleres promueven la producción creativa, la práctica deportiva, el acceso
a las más variadas manifestaciones de la cultura, a la acción solidaria, entre
otras.
En relación con las estrategias
de innovación en la gestión educativa desarrolladas en Uruguay merece una
mención el Programa de Tránsito Educativo. Se trata de un programa que surgió
en el año 2011 y supone un complejo entramado institucional con el objetivo de
lograr que todos los egresados de educación primaria tengan una transición
exitosa a la educación media básica, que se inscriban y continúen sus estudios
(INEEd, 2016). Opera por zonas con equipos de trabajo
conformados por maestros y profesores quienes trabajan con los estudiantes y
los equipos permanentes de los centros de origen y de destino. Originalmente
tenían prioridad las escuelas de los quintiles más bajos de la población, pero
a partir del 2013 se incorporaron todos los liceos con el Proyecto Tutorías (INEEd, 2016). Si bien continúa siendo una política
focalizada, su población objetivo se extendió. El Proyecto Tránsito Educativo
pone su foco de atención en el pasaje entre los subsistemas que componen el
sistema educativo, en las diferencias que cada subsistema presenta respecto a
las estrategias didácticas (incluidos los dispositivos de evaluación de
aprendizajes y los de disciplina escolar); la organización del tiempo escolar y
el tiempo pedagógico; el código curricular (organización curricular y la
relación pedagógica). Estos factores pueden constituir puntos críticos de la
continuidad y de la transición entre ciclos (Schenck
y otros, 2014).
Puede sintetizarse la situación
de Uruguay en torno al sostenimiento de las trayectorias escolares como basada
en nuevos formatos de la organización del tiempo y el espacio escolar, con una
apuesta fuerte a las tutorías y al espacio extraescolar que conforman los
talleres como factores de retención. En términos de universalismo-focalización
de políticas, se nota una alta preminencia de intervenciones con intención de
alcance universal y que a la vez dan autonomía a las instituciones para la
construcción de sus propuestas específicas, en el marco de la regulación
central.
A modo de cierre
El análisis de las estrategias
desarrolladas por cada uno de los países para la mejora de las trayectorias
escolares de los estudiantes en el nivel medio (y particularmente de aquellos
que provienen de contextos de vulnerabilidad social) permite dar cuenta de
diferentes tipos de abordaje para el logro de este objetivo. En mayor o menor
medida, todos los países visitados están trabajando en la transformación de la
escuela secundaria y la preocupación por la mejora de las trayectorias
escolares aparece en el horizonte como meta. Chile, con su trabajo focalizado
en liceos prioritarios, Bolivia con la recuperación del ideario de Warisata,
Perú con la propuesta de la Jornada Escolar Completa, Paraguay con la reciente
sanción de la gratuidad del nivel medio y Uruguay con los liceos de tiempo
extendido, por mencionar solo algunos ejemplos de las intervenciones más
destacadas, en todos los casos aparece la necesidad del replanteo del para qué
y para quienes del nivel secundario.
El pasaje de una escuela
secundaria pensada para las elites y que preparaba casi en exclusividad para el
nivel superior a una institución que se abre a toda la población y que forma
parte de la escolaridad obligatoria (y por lo tanto que debe “hacer lugar” a
todos) conlleva a un profundo replanteo del funcionamiento del nivel
secundario. Uno de los aspectos más interesantes de este cambio de modelo
radica en el cuestionamiento al propio modo de funcionamiento tradicional
expulsivo y excluyente y la búsqueda de alternativas que permitan la generación
de otro tipo de experiencias escolares. Se trata de instituciones abiertas a la
diversidad del “nuevo público”, que antes ni siquiera llegaba al nivel y ahora
la meta no solo es que llegue, sino que lo culmine y
construya las competencias básicas para su inclusión en un mundo cada vez más
complejo y que demanda nuevos tipos de relaciones con el conocimiento.
La escuela secundaria se está
transformando en Latinoamérica y aunque todavía no resulta posible evaluar
completamente sus efectos (dado el largo plazo que lleva el estudio de los
cambios educativos), es posible afirmar que está en construcción una escuela
incluyente que busca superar su formato original elitista y pensado para unos
pocos. En esta reconfiguración, un primer punto a destacar es que los propios
sistemas educativos están pensando en sus fallas y sus barreras excluyentes.
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[*] *Doctor en Educación, Magister
en Políticas y Administración de la Educación, Licenciado y Profesor en
Ciencias de la Educación. Profesor e Investigador en la Universidad Nacional de
Tres de Febrero. Coordinador del Programa de Posgrados en Políticas y
Administración de la Educación de la Universidad Nacional de Tres de Febrero.