TEXTOS Y
VOCES DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
EL
PROGRAMA CONECTAR IGUALDAD (PCI) EN ARGENTINA A PARTIR DE LA NORMATIVA Y SUS
DECISORES
Braian
Marchetti*[*]
Universidad
Nacional de Mar del Plata – CONICET, Argentina
Luis
Porta**[†]
Universidad
Nacional de Mar del Plata – CONICET, Argentina
Recibido:
3/06/2019 Aceptado: 6/12/2019
Resumen
Las políticas públicas educativas en materia de
inclusión digital conforman un campo estudio vigente al calor de la presencia
cada día más fuerte de los medios digitales en nuestra sociedad a partir del
incremento de las acciones cotidianas mediadas por tecnologías y del protagonismo
de estas en la comunicación y la producción de conocimiento. En Argentina, el
Programa Conectar Igualdad significó una bisagra en términos de la magnitud de
la inversión económica, del despliegue tecnológico y logístico realizado, y de
la transformación de las prácticas educativas institucionales y pedagógicas.
Sobre la base de una perspectiva de estudio que se
propone abordar las políticas públicas a través de los relatos y vivencias de
los sujetos que las protagonizaron, pretendemos indagar el proceso de creación
del PCI desde la exploración del texto de su decreto de creación junto con relatos
de los decisores que formaron parte de aquella etapa.
Palabras clave: Políticas
públicas – Texto de la política – Voces de los sujetos – Conectar igualdad – Decisores.
Abstract
Educational public policies on digital
inclusion constitute a field of study in the heat of the increasingly strong
presence of digital media in our society, based on the increase of technology
use in daily actions and its prominence in communication and. construction of
knowledge. In Argentina, the Programa Conectar Igualdad (Connection for
Everyone Program) meant a before and after in terms of technology use in
Argentinian public education. This was due to the huge investment done in the
program, the technological and logistical deployment that was carried out, and
the transformation of institutional and pedagogical educational practices it
enhanced.
We intend to investigate the process of
creating the PCI exploring the text together with its purpose and the stories
that the people who was enrolled in the decisive processes that the program
went through. We will also take into account the foundations of a study
perspective whose aim is to address public policies together with stories and
experiences of the subjects who starred it.
Keywords: Public Policies – Text of the Policy – Voices of the Subjects – Connect Equality – Decision Makers.
Introducción
En América Latina se ha
producido en las últimas décadas la expansión de modelos de inclusión
tecnológica en el campo educativo, sobre la base de políticas públicas
nacionales centradas en iniciativas destinadas al equipamiento de las
instituciones, la alfabetización digital y la formación docente. En el caso
argentino, el desarrollo del Programa Conectar Igualdad (en adelante PCI)
expresa el sentido de estas políticas orientadas desde el Estado nacional para
reducir la brecha digital y fomentar la inclusión de tecnologías en el ámbito
educativo.
Las dimensiones del PCI y
las transformaciones que su puesta en acto ha tenido, generaron para el campo de
la investigación en educación múltiples líneas de abordaje que han dado como
resultado un vasto espectro de estudios. En el marco de nuestra investigación1[‡]para el Doctorado de Humanidades y Artes con Mención
en Ciencias de la Educación de la Universidad Nacional de Rosario -la cual se
propone comprender los alcances de las políticas públicas de formación docente
en inclusión de medios digitales durante el período 2011-2015 a partir del plan
de capacitación docente “Escuelas de Innovación”2[§]-,
realizamos un análisis sobre el PCI para adentrarnos en su puesta en acto a
través de los textos normativos y las voces de los sujetos protagonistas, en
términos de haber sido el programa que dio impulso a distintas iniciativas de
formación en inclusión digital.
Desde una perspectiva de indagación
narrativa característica de los estudios llevados adelante desde el Centro de
Investigaciones Multidisciplinarias en Educación de la Universidad Nacional de
Mar del Plata, nos proponemos interpretar una política pública a través de los
relatos de quienes formaron parte de la construcción y/o interpretación de los
textos de la política y participaron activamente en su desarrollo y
funcionamiento. Reflexionar
entonces sobre la relación entre perspectivas que comprenden a la política como
texto y el texto de la política propiamente dicho a través de la experiencia
del PCI, permitirá adentrarnos en el centro de la puesta en acto de una
política pública de inclusión digital de relevancia continental.
En
relación con los objetivos propuestos, cabe aclarar que no resulta de nuestro interés realizar un análisis de la interpretación que
se hizo de la puesta en acto del PCI y su llegada a los establecimientos educativos
o de analizar la caracterización sobre el programa por parte de los docentes o
cada institución educativa. Mediante el análisis documental y la realización de
entrevistas en profundidad pretendemos indagar sobre el texto del PCI a través
de su decreto de creación para reflexionar a partir de los relatos de decisores
parte de la gestión del PCI sobre lo que permitió hacer, pero al mismo tiempo de
las dificultades que implicaron su desarrollo y su construcción posterior en
una política de Estado de inclusión digital.
Marco teórico: La política como
texto y el texto de la política
Las políticas públicas desplegadas
en materia educativa continúan siendo objeto de debate y análisis según la
perspectiva desde la cual se las aborde y la concepción desde la cual se intente
reflexionar sobre ellas. Investigadores del campo de la sociología, la ciencia
política y las ciencias de la educación forman parte de la construcción del
campo de estudio de la política educacional en el que converge una
multiplicidad de modos de abordajes y enfoques disciplinarios. En este marco,
una línea de estudios ha sido representada por aquellas indagaciones que
problematizan sobre la relación entre la sanción de determinadas leyes o
normativas y su puesta en práctica y desarrollo dentro del sistema educativo.
Los estudios de Ball (1993; 2012)
por ejemplo, se han centrado fundamentalmente en el intento por abordar dos
grandes temas: por un lado, la cuestión de la conceptualización de las
políticas educativas y, por el otro, la indagación sobre las formas de
investigar las políticas educativas, sus trayectorias y efectos. Ball ha apuntado
a desmantelar críticamente el reduccionismo implícito de los estudios que no
comprenden ni documentan cómo las escuelas lidian con las políticas que
“ingresan” a sus edificios ni cómo sus actores transforman creativamente las
ideas y los textos de las políticas (resoluciones, leyes, decretos, memos,
manuales, formularios, registros de información, etc.) en prácticas en
contextos y realidades específicas. Según él, las políticas deberían ser
entendidas como procesos que son, de manera muy heterogénea y constante,
sujetos a interpretaciones y se imprimen en las formas creativas en que son
puestas en acto (más que “implementadas”) en las instituciones y sus aulas
(Beech y Meo, 2016).
Al desarrollar esta teoría de la
puesta en acto de las políticas y de cómo los actores le otorgan sentido, las
median, cuestionan o redefinen y, muchas veces, las marginalizan o desconocen,
Ball (2012) considera que es necesario observar las políticas en acción,
rastreando cómo fuerzas políticas y sociales, instituciones, personas, eventos,
intereses y azar se entrelazan, implicando reconocer la importancia de las
relaciones de poder y de los intereses que movilizan a diversos actores. En este
sentido, la puesta en acto de la política siempre supone la traducción de los
textos de la política en acciones y de las formulaciones abstractas contenidas
en las ideas de las políticas en prácticas situadas. En la misma sintonía se
encuentran los planteos de Sautu (2010), para quien el “texto”, es decir, la
concepción y el diseño de una política es resignificado por múltiples actores
individuales y colectivos que participan de los procesos tanto de revisión de
su diseño cómo de su implementación, la cual será “construida” por los actores
sociales que participen en los distintos niveles de desarrollo del programa
educativo.
Al reflexionar sobre el modo en que
los profesores de escuelas secundarias perciben las políticas educativas, Yuni
(2018) sostiene que aquello que se instituye como el texto de las políticas
públicas en educación es producto de un proceso de disputa y de confrontación
entre diferentes sectores que pretenden imponer su propia cosmovisión, por lo
que para comprender las marcas subjetivantes de las políticas es necesario
considerar su ciclo. Es decir, desde el momento de su formulación hasta que
estas se encarnan en los sujetos, son reconstruidas y recreadas por ellos en
relación con el contexto y con los demás sujetos que intervienen, y son
llevadas del texto a la práctica.
De esta manera, las políticas
educativas resultan construcciones en múltiples niveles que deben ser
analizadas como procesos dentro de un contexto macropolítico e institucional.
Braun, Ball, Maguire y Hoskins (2017) prestan especial atención al contexto de
puesta en acto de las políticas educativas al incorporar el estudio sobre las
condiciones objetivas vinculadas a un conjunto de dinámicas subjetivas de
interpretación. Esta acción los conduce a reconocer que lo material,
estructural y relacional deben ser considerados como parte del análisis de
políticas y que el estudio de los contextos situados, profesionales, materiales
y externos romperá con el idealismo tradicional que piensa la implementación de
las políticas educativas a partir de escenarios ideales.
Por otro lado, además de la
centralidad otorgada a los sujetos que interpretan los textos de las políticas,
vale mencionar el lugar que Ball (2002) le otorga a los autores de los textos ya
que considera que si bien estos no pueden controlar el significado de sus
textos, realizan los esfuerzos necesarios para afirmar tal control con los
medios disponibles y lograr una “correcta” lectura (Ball, 2002). En ese marco,
resulta relevante comprender aquellos esfuerzos y sus efectos sobre los
lectores para reconocer la atención que éstos prestan al contexto de producción
e intención comunicativa de los que escriben.
En relación con el
análisis documental y al pensar en cómo abordar textos institucionales,
Rockwell (2015) propone además de indagar sobre lo escrito imaginar sobre lo no
documentado. Para realizar este planteo, retoma una obra de Julia (1995) donde
para estudiar una cultura escolar diversa y cambiante el autor sugiere tender
puentes entre los documentos normativos y la práctica educativa a través de una
lectura de los documentos que den cuenta del entrelazamiento y la distancia
entre las normas educativas y las prácticas culturales en las escuelas. Algunas
maneras de construir este entrelazamiento son prestando atención a las
omisiones dentro de los documentos oficiales infiriendo la presencia de determinadas
prácticas a partir de las proscripciones o prescripciones, indagando sobre las
condiciones de materialidad de los documentos, o analizando los discursos
oficiales y su vinculación con la normativa.
En
definitiva, si retomamos los distintos aportes de los autores mencionados en
líneas anteriores podemos afirmar nuestra concepción de la puesta en acto de
las políticas en la síntesis que realiza Ball (2002) al plantear que comprender
a la política como texto “implica pensar en representaciones que son codificadas
vía disputas, compromisos, interpretaciones y reinterpretaciones de la
autoridad pública, y decodificadas vía interpretaciones y significados de los
actores según sus historias, experiencias, habilidades, recursos y contexto” (Ball,
2002, p.21). Esta complejidad que otorga los distintos momentos que atraviesa
el texto de la política hasta convertirse en una proclama oficial y luego para
ser llevado a la práctica en los ámbitos educativos pone una especial
centralidad en los sujetos que protagonizan las distintas instancias
mencionadas. Siguiendo a Bohoslavsky y Soprano (2010) podemos concebir a estos
sujetos como quienes representan el “rostro humano” del Estado, por lo que se
convierte imprescindible superar a las perspectivas más estructurales
y normativas de acercamiento
al Estado y reparar en las prácticas cotidianas,
los diversos ámbitos de interlocución, y en la multiplicidad de contactos
sociales en los que participan quienes “son” el Estado.
Marco metodológico
Como hemos mencionado en
la introducción, este trabajo se enmarca en un proyecto de investigación mayor
el cual se ubica dentro del campo de la investigación cualitativa pretendiendo
comprender los fenómenos sociales desde su escenario natural y a través de los
significados que las personas les dan (Denzin y Lincoln, 2011). De esta manera,
se buscará interpretar las políticas públicas de formación docente continua en
inclusión de tecnologías digitales para la enseñanza de las Ciencias Sociales
en nivel secundario desde el plan Escuelas de Innovación, a través de la
recolección de materiales empíricos y la utilización de una amplia gama de
prácticas interpretativas interconectadas entre sí.
Las fuentes de
información utilizadas para este trabajo podemos dividirlas en dos grupos: por
un lado, los documentos escritos y publicados por distintos órganos de
gobierno, y por el otro, los decisores de política pública intervinientes en el
PCI. Teniendo en cuenta que la mayor parte de los registros oficiales y
documentos públicos son de fácil acceso, en este caso se trabajará con
documentos como la Ley Nacional de Educación, el decreto de creación del PCI y resoluciones
del Consejo Federal de Educación poniendo el foco de atención no sólo en lo que
dicen los textos sino también en los silencios u omisiones que estos presentan
y los modos en que se estructuran y organizan los problemas y planteos
abordados (Rapley, 2007).
En referencia a los
decisores, formarán parte de nuestro desarrollo argumentativo fragmentos de cuatro
entrevistas en profundidad (Taylor y Bogdan, 1990). Los entrevistados han sido
elegidos por su relevancia en la toma de decisiones dentro de las estructuras
del Ministerio de Educación de la Nación y de ANSES/PCI. El Decisor 1 tuvo a su
cargo la coordinación de un área de trabajo vinculada a la inclusión digital en
el Ministerio de Educación (D1) y el Decisor 2 fue un alto funcionario dentro
del Ministerio (D2), mientras que los Decisores 3 y 4 formaron parte de la
estructura de ANSES dedicada al PCI cumpliendo roles de dirección (D3) y de
coordinación logística (D4). Vale aclarar que la selección de la numeración
responde al orden de aparición en el trabajo y no refleja jerarquías ni clasificaciones
cualitativas.
Desde nuestra
perspectiva, analizar una política pública a través de los sujetos que la
protagonizaron implica retomar sus voces y prácticas para adentrarnos en la
experiencia de los procesos de diseño y puesta en acto del programa. Para ello
adoptamos el enfoque narrativo, en donde sus relatos darán lugar al acercamiento a las dinámicas
y dimensiones personales, para construir un relato
mayor que permita
interpretar nuevas historias sobre los cuales inscribir el posible cambio o
mejora (Bolívar, Domínguez y Fernández, 2001).
El texto del Conectar Igualdad
La Ley de Educación
Nacional N° 26.206 sancionada en el año 2006 en Argentina, incorpora como parte
de los fines y objetivos de la política educativa nacional al desarrollo de las
competencias necesarias para el manejo de los nuevos lenguajes producidos por
las tecnologías de la información y la comunicación. Al mismo tiempo, como
parte de las políticas de promoción de la igualdad educativa y de la calidad de
la educación, se propone desarrollar opciones educativas basadas en el uso de
las tecnologías y de los medios masivos que colaboren con el cumplimiento de
los fines y objetivos de la ley. En este marco, el Programa Conectar Igualdad
fue lanzado en el año 2010 a través del decreto presidencial N° 459/10 como
política pública de inclusión digital educativa. Este programa estuvo destinado
a garantizar el acceso y uso de las tecnologías y a mejorar los procesos de
enseñanza y de aprendizaje a través de la modificación de las formas de trabajo
en el aula y en la escuela a partir del modelo 1 a 1, el cual involucra a un
estudiante, una computadora, una experiencia de aprendizaje personalizada y un
contexto de conexión inalámbrica con acceso a internet (Manso,
2011).
El PCI contempló la
distribución de netbooks a todos los alumnos y docentes de la educación
Secundaria, de la Educación Especial y de los Institutos Superiores de
Formación Docente pertenecientes al sistema de gestión estatal, así como
también se ocupó de proveer un piso tecnológico a todas los establecimientos
educativos afectados. Según datos del informe de “Política Educativa Nacional
2003-2015” elaborado por el Ministerio de Educación de la Nación, para agosto
de 2015 ya habían sido entregadas más de 5 millones de notebooks alcanzando los
11.000 establecimientos educativos e impactando positivamente en la disminución
de la brecha digital. De acuerdo a este informe, el programa contribuyó a su
reducción habiendo un 29% de los estudiantes para los cuales la notebook del PCI
fue la primera computadora del hogar, ascendiendo este número al 43% para el
caso de contextos rurales y al 47% para contextos de vulnerabilidad
socioeconómica.
Más allá de cualquier
apreciación sobre el programa, cuyo análisis no forma parte de los objetivos de
este trabajo, resulta innegable considerar la relevancia que tuvo en cuanto a
su envergadura en términos de inversión económica, tecnológica, logística, y de
transformación de las prácticas educativas cotidianas institucionales y pedagógicas.
Una muestra de ello lo representan las distintas líneas de investigación que se
desplegaron desde ámbitos
académicos y gubernamentales3[**], abocadas a la medición y elaboración de
estadísticas, a la definición del impacto o las transformaciones a través del
análisis de percepciones, perspectivas y desafíos surgidos en las instituciones
escolares, directivos, estudiantes y docentes a partir de la entrega de las
netbooks, a la implementación en distintas provincias, y al estudio de la
incidencia del programa en la relación pedagógica y sobre los niveles de
desigualdad social constituyen distintas líneas dentro las cuales variados
proyectos de investigación han abordado al Conectar Igualdad y su desarrollo. Por
lo tanto, analizar el texto que le dio origen a esta política de inclusión
digital entrecruzando su articulado con las apreciaciones y perspectivas de los
sujetos que formaron parte de su diseño y puesta en acto, resulta de especial
interés al abordar al Programa desde una perspectiva que se encuentra en
vacancia.
Como mencionamos en
líneas anteriores, el PCI tuvo su inicio con la sanción del decreto
presidencial N° 459/10 con fecha del 6 de abril de 2010 en donde se explicita “Créase
el “Programa Conectar Igualdad.Com.Ar” de incorporación de la nueva tecnología
para el aprendizaje de alumnos y docentes”. Con una extensión de tres páginas, el
decreto se encuentra organizado en dos secciones separadas por los
considerandos y el articulado correspondiente. En sus considerandos el decreto
establece un marco ideológico al desarrollar la concepción desde la cual
comprende la relación entre educación y Estado. Consagrar el derecho de enseñar
y de aprender, comprender a la educación como un derecho personal y social
garantizado por el Estado, y pretender que la escuela forme sujetos
responsables capaces de utilizar el conocimiento como herramienta para
comprender y transformar su entorno, son los principales postulados que dan
cuenta de la perspectiva que sustenta el PCI.
Partiendo de la vocación
por garantizar el derecho a la igualdad, dentro de los considerandos se
reconocen las transformaciones que los medios digitales han generado en la
sociedad moderna y se advierte sobre la necesidad de producir respuestas al
respecto por parte del Estado. En ese marco, en los distintos párrafos que
componen la sección inicial del decreto se argumenta sobre la necesidad de crear un
programa de incorporación de tecnologías para el aprendizaje en línea y red,
proporcionando a alumnas, alumnos y docentes de la educación pública secundaria
y especial una computadora. Asimismo, el escrito señala a la capacitación
docente como una de las tareas a realizar para lograr el acompañamiento a los
docentes en el uso de las computadoras entregadas.
En la sección que comprende los once artículos del
decreto se establecen los lineamientos principales del PCI explicitando los
objetivos principales del programa y su estructura de funcionamiento y
presupuestaria. En sintonía con el contexto establecido en sus considerandos el
articulado comienza con la definición de la base central del programa:
Créase el
"PROGRAMA CONECTAR IGUALDAD.COM.AR" con el fin de proporcionar una
computadora a alumnas, alumnos y docentes de educación secundaria de escuelas
públicas, de educación especial y de Institutos de Formación Docente, capacitar
a los docentes en el uso de dicha herramienta y elaborar propuestas educativas
con el objeto de favorecer la incorporación de las mismas en los procesos de
enseñanza y de aprendizaje. (Art. N°1. Decreto N°459/10)
Sin dar ningún tipo de especificidad técnica o de
modalidad de entrega, en este artículo la esencia del programa queda
establecida al indicar el formato del modelo 1 a 1 como propuesta de inclusión
digital y seleccionar a estudiantes y docentes de distintas modalidades y
niveles como los receptores de las computadoras. La necesidad de generar
instancias de capacitación docente se convierte en el otro pilar central que
acompaña la entrega de computadoras reconociendo una perspectiva pedagógica que
comprende a la enseñanza y el aprendizaje como dos procesos interrelacionados
pero distintos donde el desarrollo de uno no implica necesariamente como
consecuencia inmediata el desarrollo del otro.
Los cinco artículos siguientes hacen referencia a
la estructura jerárquica del programa, sus integrantes y deberes y funciones.
La primera resolución al respecto sanciona la creación del Comité Ejecutivo del
PCI, estableciendo la presidencia para el Director Ejecutivo de la Administración
Nacional de la Seguridad Social (ANSES) y delineando su composición con un
representante de la Jefatura de Gabinete de Ministros, un representante del
Ministerio de Educación, un representante del Ministerio de Planificación
Federal, Inversión Publica y Servicios, y un representante de la Administración
Nacional de la Seguridad Social. Más adelante en el tiempo y, con el correr de
la realización de las entrevistas en profundidad, pudimos vislumbrar que esta
conformación basada en la articulación entre distintos estamentos estatales
supuso un componente interministerial que implicaría
luego para el
funcionamiento del Programa la necesidad de la construcción de acuerdos y consensos
hacia el interior del Comité, así como la presencia de fuertes tensiones y problemáticas.
En lo que refiere a la reglamentación de este
Comité, el decreto establece que el mismo Comité lo dicte, pero deja en claro
su misión principal:
El Comité Ejecutivo tendrá por
misión determinar las condiciones para ejecutar el Programa, y deberá proponer
las acciones a efectos de lograr todos los objetivos del mismo, quedando a su
cargo el dictado de normas complementarias y su implementación técnica y
operativa. (Art. N°4. Decreto N°459/10)
A partir de aquí queda en claro la centralidad
otorgada al Comité Ejecutivo y la relevancia de su puesta en marcha y
desarrollo para el funcionamiento del Programa, ya que tanto su reglamentación
interna como la generación de disposiciones necesarias para garantizar el
cumplimiento de los objetivos del PCI quedaron en manos del mismo Comité. En su
interior no sólo se discutirían las cuestiones referidas a adquisición de
partidas presupuestarias, licitaciones, selección de hardware y software,
planificación de la distribución de computadoras y del tendido de fibra óptica,
sino que también entraría en juego una fuerte matriz política como se establece
en el artículo N°6, donde se le delega la responsabilidad al Comité de promover “los acuerdos necesarios con las
Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para el adecuado cumplimiento
de los objetivos del Programa”.
En relación con las disposiciones presupuestarias, las
mismas comprenden los artículos N° 8, 9 y 10. En ellos se establece la creación
dentro de ANSES de un programa sustentado en partidas presupuestarias del Presupuesto
Nacional mientras que el dictado de la normativa que regule dicha asistencia
financiera queda bajo la responsabilidad de ANSES. La realización de las
adecuaciones presupuestarias necesarias para ejecutar la medida queda en manos del Jefe de
Gabinete de Ministros.
La
sanción de este decreto conforma un acontecimiento bisagra en cuanto a las
políticas públicas de inclusión digital en Argentina. Las características
particulares que el mismo posee pueden resumirse en establecer los objetivos
generales del programa, el órgano de ejecución del mismo y su sustento
presupuestario. Si bien el decreto no deja especificidades técnicas en relación
a cuestiones de índole operativa en términos del tipo de equipamiento,
logística o distribución deja esas tareas en manos del Comité Ejecutivo. Por
último, resulta interesante advertir el espíritu de colaboración
interministerial que se propone al crear un Comité compuesto por distintos
organismos del Estado y de cuya articulación dependió posteriormente el
funcionamiento general del PCI.
Las voces del texto
Una de las características que señala Ball (2002)
sobre la construcción de los textos de la política pública es su producción a
través de distintas etapas que implican tensiones, acuerdos y modificaciones en
el escrito original. De esta manera, pueden suceder modificaciones al escrito
original en las micropolíticas de la formulación legislativa, en el proceso
parlamentario y/o en las políticas e intereses de los distintos actores y grupos
de gobierno. En el caso del PCI, su decreto de creación no fue ajeno a este
proceso en donde se produjo una articulación entre el Ministerio de Educación
de la Nación y Presidencia de la Nación que incluyó modificaciones en su
publicación final.
El PCI tuvo un antecedente inmediato en un programa
denominado Programa de Inclusión Digital Educativa (PIDE) que se implementó
durante 2009 y 2010 entregando computadoras en escuelas técnicas. A partir de
allí comenzó a gestarse la primera propuesta que se construyó desde el
Ministerio y fue elevado para su aprobación. La buena experiencia del PIDE impulsó
la búsqueda de caminos posibles desde el Ministerio de Educación para ampliar
el programa hacia otros niveles. Al ser consultado uno de los entrevistados
sobre el proceso que dio origen al PCI cuenta sobre la relevancia que tomó
dentro del gobierno la inclusión digital y señala que a partir del PIDE comenzó
un intercambio con el Poder Ejecutivo nacional en el cual según “la Presidenta
estaba muy interesada en ampliar el programa y ella decidió que fuera sobre
secundaria en general” (D1). Desde el
Ministerio consideraban de gran importancia el “costado social” que tenía que
tener el programa, así como la modalidad de educación especial y la formación
docente.
La figura de la Presidenta comienza a aparecer en
los relatos de los entrevistados con un rol activo e interviniendo en el
delineamiento del futuro programa. Tal es así que este intercambio entre el
Ministerio de Educación y Presidencia terminó por definir los lineamientos
fundamentales de lo que sería luego el PCI. De esta manera, el Ministerio
elaboró un proyecto inicial al cual le habría sido dotado de su estructura
fundamental dentro del ámbito de Presidencia:
Presentamos la iniciativa a la Presidenta, que
luego de pensarlo tomó la brillante decisión de construir una política mucho
más ambiciosa, articulada con otras dependencias del Estado Nacional: ANSES
compraba y distribuía, Ministerio de Educación aportaba la mirada pedagógica y
capacitaba a los docentes y el Ministerio de Planificación Federal se dedicaba
a generar instalaciones, pisos tecnológicos e internet en las escuelas. (D2)
Este formato final del proyecto se estructuró no
sin generar ciertas disconformidades en algunos de los miembros del Ministerio.
Una de las principales modificaciones realizadas al proyecto de decreto inicial
tuvo que ver con la introducción de ANSES como cabeza del programa. En
referencia a esta cuestión, uno de los entrevistados comenta que el proyecto “no había salido así, para nosotros era
un proyecto educativo, pero sí lo habíamos pensado desde el principio como algo
interministerial donde había fuerte participación de todos y el Comité
funcionaba bien” (D1). En este caso, podríamos señalar que, si bien desde el
Ministerio no cuestionaron la articulación de trabajo con otras áreas de
gobierno, la centralidad de otros organismos dentro del proyecto fue causante
de tensiones hacia el adentro de la gestión.
Por otro lado, al analizar el texto del decreto en
apartados anteriores sosteníamos que, si bien definía claramente los objetivos
del programa y delineaba los esquemas básicos de su estructura organizativa, se
encontraban ausentes algunas definiciones de relevancia. Al ser consultado por
qué debilidades podría señalar en relación con el PCI, uno de los entrevistados
reconoce que por lo general los decretos que crean este tipo de programas “son
escuetos” (D3) pero considera que el decreto del PCI podría haber contenido
directivas más precisas:
El decreto que crea Conectar Igualdad dice pocas
cosas, dice que hay que entregarle una computadora a cada estudiante y docente
de la enseñanza media de gestión pública, así como a los institutos de
formación docente y a las escuelas especiales, no decía mucho más que eso. (D3)
Al reflexionar sobre situaciones prácticas que se
hayan complejizado por la falta de ciertas precisiones en la normativa, el
entrevistado señaló distintas situaciones que se presentaron en la práctica y
que tuvieron que resolver como por ejemplo
“qué tipo de computadora había que entregar y quiénes eran los
beneficiarios”.
En el mismo sentido, otro de los entrevistados caracteriza
al decreto como escrito “económicamente” (D4) y para él haber tenido que completar ese texto con políticas
públicas a partir de su interpretación condujo a una situación forzada. Su
planteo consiste en considerar que el decreto “podría haber sido más preciso en
la formulación del universo de los titulares del nuevo derecho, como así
también en establecer claramente el objetivo de desarrollo industrial, es
decir, participación de la industria de micro informática, software y
contenidos didácticos” (D4).
Retomando el análisis de Ball (2002) las políticas
crean las circunstancias para que el margen de opciones disponibles para
decidir sea lo más estrecho posible a través de metas o resultados particulares
pero que no deja de resultar cambiante. En ese marco, con respecto a los
destinatarios del PCI el decreto establece a “alumnas, alumnos y docentes de
educación secundaria de escuelas públicas, de educación especial y de
Institutos de Formación Docente” (Decreto N°459/10). Sin embargo, dos de los
decisores entrevistados (D3 y D4) señalan que la cuestión de los beneficiarios
conformó uno de los vacíos que complejizaron la puesta en acto del programa.
La complejidad del sistema educativo que contiene
escuelas secundarias que dependen de universidades, las escuelas secundarias
que dependen de los municipios o el caso de estudiantes que se encuentran no
institucionalizados donde por accidentes o enfermedades de largo tratamiento se
encuentran fuera de la institución educativa, son algunos de los ejemplos mencionados
de situaciones no especificadas en el decreto que tuvieron que resolverse en
pleno desarrollo del programa. De la misma manera, la falta de sistematización
de la información en relación con los establecimientos educativos generó
complicaciones al momento de relevar los datos de los beneficiarios:
Uno se preguntaba quién tiene la lista de los
alumnos y los profesores, entonces en el Ministerio de Educación no sabían
quiénes eran, cuando empecé a preguntar en las provincias en general tampoco,
así que hubo que resolver todos esos desafíos sobre la marcha y llevar el
programa adelante. (D3)
Por último, más allá de estas situaciones es
necesario señalar que posteriormente el decreto del PCI contó con el
acompañamiento de la resolución del Consejo Federal de Educación N° 123/10 que
contiene dentro de sus anexos al documento “Políticas de Inclusión Digital
Educativa del Programa Conectar Igualdad” (Anexo I) y al “Manual operativo para
la gestión institucional del Programa Conectar Igualdad” (Anexo II). Esta
resolución fue publicada en diciembre de 2010, seis meses después de la
promulgación del decreto de creación del PCI y se presenta como el resultado
del trabajo hacia el interior del Consejo Federal por avanzar en políticas de
integración digital, así como de los esfuerzos de articulación realizados por
el Comité Ejecutivo del PCI. Dentro de sus considerandos contempla que “entre
el Comité Ejecutivo del Programa Conectar igualdad y cada gobierno
jurisdiccional se firmaron convenios marco de adhesión que establecen las pautas generales y
responsabilidades para la ejecución de dicho programa” (Res. CFE N°123/10).
Los Anexos I y II de dicha resolución describen los
principios orientadores y las líneas estratégicas de la implementación del
Programa. Dentro de ellos se definen sus finalidades, sus objetivos generales,
el enfoque pedagógico, la estrategia educativa, la modalidad de adquisición del equipamiento y sus variantes según los destinatarios, la
organización de la gestión del Programa, y las acciones de seguimiento y la
evaluación. De esta manera, consideramos que la resolución aludida buscó atender
seis meses después los aspectos a los que hicieron alusión los decisores
entrevistados como omisiones que complejizaron el comienzo del funcionamiento
del PCI al no ser explicitados en el decreto de creación.
Algunas conclusiones de esta etapa
En este
trabajo hemos procurado establecer una conexión entre la producción del texto
de una política pública y su puesta en acto a partir del caso del PCI. Para
ello comenzamos por recuperar los principales aportes teóricos que fundamentan
la preocupación por los distintos momentos de construcción de una política
desde su planificación inicial hasta su concreción y la interpretación de sus
lineamientos que conlleva por parte de quienes lo traducen en la práctica. En
segunda instancia, realizamos un recorrido descriptivo sobre el decreto
presidencial N° 459/10 el cual dio origen al PCI, y que nos permitió
identificar las bases fundamentales del programa y analizar la composición de
su articulado organizado en tres bloques de contenido compuestos por sus
objetivos principales, su organización interna y su financiamiento.
Tomando como
punto de partida un enfoque que pone de relieve los relatos de los sujetos que
protagonizaron la construcción de los documentos normativos y la puesta en
marcha de las políticas que aquellos textos sustentan, continuamos el trabajo
articulando distintas opiniones vertidas en relación con el texto normativo del
PCI y su interacción en la práctica misma del desarrollo del programa, a partir
del diálogo con decisores del Ministerio de Educación de la Nación y del sector
del PCI ubicado dentro de la estructura de ANSES.
Este
recorrido nos ha permitido identificar algunas cuestiones de interés al momento
de reflexionar sobre la construcción y puesta en acto de una política pública a
partir de la concepción de la política como texto (Ball, 2002) referida en apartados
anteriores. En primer lugar, es posible destacar la interacción entre dos espacios
de gobierno como Presidencia y el Ministerio de Educación de la Nación al
momento de construir el decreto del PCI. Esta articulación además no se dio sin
haber generado modificaciones ni tensiones en relación a las modificaciones
realizadas. Es decir, la articulación construida entre el Ministerio y
Presidencia al momento de pensar y construir un programa de inclusión digital
explicita las modificaciones que fueron realizándose sobre la propuesta inicial
al darle mayor amplitud y cobertura al programa, así como al definir su
estructura de gestión al colocar como cabeza del proyecto a ANSES y dotarlo de
un carácter interministerial. Si bien esta lógica de articulación entre áreas
de gobierno formó parte de la propuesta inicial del Ministerio, no lo fue así
la centralidad otorgada posteriormente a ANSES.
En
segundo lugar, los relatos de los entrevistados aluden directamente a otro
actor clave en la construcción del decreto como fue “la Presidenta”. Tanto para
explicitar el diálogo construido entre el Ministerio y la Presidenta como para
reconocer o criticar algunas de las modificaciones realizadas al decreto
inicial proyectado desde el Ministerio, la figura de la Presidenta aparece
recurrentemente como un actor clave en la definición del perfil y característica
del PCI.
Por último,
la alusión de los entrevistados a lo “escueto” del articulado del decreto y las
complicaciones y situaciones complejas por resolver que dejó para la práctica
es otra de las cuestiones a señalar. Sin embargo, en este caso resulta interesante
rescatar uno de los aportes de Ball (2002) que recupera el contexto en el que
“caen” los textos de la política. Es decir, los textos no caen “llovidos del cielo”
ni ingresan en un vacío institucional, según el autor quienes redactan el texto
y quienes lo interpretan posteriormente se encuentran insertos en un contexto
determinado, con una historia representada e interpretada. Esta perspectiva
permite entender por qué un decreto “escrito económicamente” como se señaló
anteriormente pudo igualmente dar forma e impulso a uno de los programas de
inclusión digital más ambiciosos del continente americano.
La normativa inicial del PCI permitió entonces generar un
programa de inclusión muy importante que tuvo lugar a pesar de la falta de
precisión señalada en ella gracias al contexto en el que se desarrolló y a los actores
en los cuales “cayó” ese texto. Más allá de lo general del articulado del decreto,
a partir de su interpretación por los sujetos decisores de los ámbitos de
gestión del Ministerio de Educación y de ANSES se logró dar inicio a una
política de inclusión digital que alcanzó a repartir cinco millones de
netbooks, expandir fibra óptica y pisos tecnológicos en establecimientos
educativos a lo largo y ancho del país, realizar diversas instancias de
capacitación y afrontar los desafíos que surgieron por delante gracias a un
contexto de crecimiento del Estado, de ampliación de derechos, de aumento de
inversión en educación que enmarcaron el desarrollo del programa.
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[*]* Profesor y
Licenciado en Historia (UNMdP). Becario interno doctoral de CONICET. Miembro
del Grupo de Investigación en Didáctica de la Historia y Ciencias Sociales
(GIEDHICS) perteneciente al Centro de Investigaciones Multidisciplinarias en
Educación (CIMED) de la UNMdP. Doctorando en Humanidades y Artes mención
Ciencias de la Educación de la UNR.
**[†] Doctor en Filosofía y Ciencias de la Educación.
Docente e Investigador (categoría I) - Facultad de Humanidades (UNMdP) e
Investigador Independiente de CONICET. Profesor Titular Regular Cátedra
Problemática Educativa. Director del Centro de Investigaciones
Multidisciplinarias en Educación (CIMEd- UNMdP). Director de la Especialización
en Docencia Universitaria (UNMdP) y del “Grupo de Investigaciones en Educación
y Estudios Culturales” (GIEEC- UNMdP).
[‡]1Título del proyecto de investigación: “Las políticas
públicas de formación docente continua en inclusión de medios digitales en
Argentina. Un estudio interpretativo sobre la enseñanza de las Ciencias
sociales: el caso del plan “Escuelas de Innovación” (2011-2015)”.
[§]2Destinado a profesores y equipos directivos de escuelas
secundarias públicas, tuvo entre sus líneas de acción la realización de
acciones de formación presencial y a distancia, con los objetivos de fomentar y
mejorar el uso de tecnologías en las prácticas de enseñanza y la gestión
institucional, y ofrecer propuestas documentadas de enseñanza y gestión para su
uso en todas las escuelas del país. Esta experiencia de formación docente en
ejercicio tuvo carácter nacional y abordó la construcción de sus encuentros
presenciales en las distintas escuelas del país desde una perspectiva
disciplinar de acuerdo a las distintas áreas temáticas.
[**]3
Un resumen en Marchetti, B. (2018) “El Programa Conectar Igualdad y sus líneas
de investigación. Una propuesta de estudio sobre la formación docente continua
desde la Didáctica de las Ciencias Sociales”. En Jara, M. (comp.) Los aportes de la didáctica de las ciencias
sociales, de la historia y de la geografía a la formación de la ciudadanía en
los contextos iberoamericanos. Actas del XVII Jornadas Nacionales y VI
Internacionales de Enseñanza de la Historia y IV Encuentro Iberoamericano de
Investigación en Didáctica de las Ciencias Sociales. APEHUN. ISBN 978-987-42-9448-7